בין הבית לרחוב

פרק ראשון
תמונת מצב
אוכלוסיית חסרי הבית בעולם: הגדרות, אומדנים ומדיניות מוסדית

אומדנים של מספר חסרי הבית נשענים על הגדרה שמחלקת את אוכלוסיית חסרי הבית לשתי קבוצות עיקריות: חסרי בית ראשוניים — חסרי קורת גג המתגוררים ברחובות ואין להם כל מחסה; וחסרי בית משניים — אנשים שאין להם מקום מגורים קבוע, שעוברים לעיתים תכופות בין מגוון של סידורי מגורים, בהם בתים, מקלטים ומוסדות לחסרי בית. עם קבוצה זו נמנים גם אנשים שיש להם סידורי מגורים פרטיים, אך במסמכים רשמיים הם מדווחים שאין להם כתובת קבועה.¹⁶

לשאלה מי הם חסרי הבית ולפי אֵילו קריטריונים מוגדרים אנשים "חסרי בית" אין תשובה אחת ויחידה (Bainbridge et al. 2017). פֶנטסָה, הפדרציה האירופית המאגדת שורה של ארגונים בין־לאומיים שמטפלים בחסרי הבית, פיתחה טיפולוגיה למיפוי סוגים שונים של הדרה דיורית (European Typology on Homelessness and Housing Exclusion, ETHOS), המתארת שלושה יסודות שמרכיבים יחדיו את המושג "בית", ושהיעדרם עשוי לתאר חוסר בית: היסוד הפיזי — מקום מגורים או מרחב מתאים שאנשים ומשפחתם יכולים לממש בעלות בלעדית עליו; היסוד החברתי — מקום שיש בו אפשרות לפרטיות ולהנאה מיחסים בין־אישיים; והיסוד המשפטי — מקום שלאנשים יש זכות חוקית לגור בו. בהתאם לשלושה יסודות אלו של המושג "בית" נקבעו ארבעה מושגים בסיסיים של מצוקת דיור: היעדר קורת גג; היעדר בית; דיור לא בטוח; ודיור לא הולם. מושגים אלו כוללים בין היתר מצבים שבהם אף על פי שיש לאדם גישה למקלט חירום או למוסד כלשהו לטווח הארוך, הוא יכול להיחשב "חסר בית" בשל מחסור בתמיכה מספקת. כך לדוגמה יכולים להיכלל בהגדרה של חסרי בית אנשים החיים בכפייה במוסדות ואין להם סידורי מגורים מתאימים, אנשים השוהים במגורים זמניים ובלתי בטוחים או אנשים המתגוררים במקומות בלתי הולמים (פֶנטסָה [בלי תאריך]).

על כל פנים, בהשוואה בין מדינות מתברר כאמור שבפועל אין תשובה אחת ויחידה על השאלה מיהו חסר בית. לא רק שהקריטריונים להגדרתה של אוכלוסיית חסרי הבית שונים בכל מדינה ומדינה, אלא שגם בתוך כל מדינה קשה למצוא תשובה אחת ויחידה לשאלה מי הם חסרי הבית ומה מספרם. באופן כללי אפשר לראות כי ההגדרות נזילות, והן נעות על רצף שבין הגדרה מצמצמת של חוסר דיור גלוי ובין הגדרה מרחיבה הכוללת גם "חוסר דיור סמוי" ומגורים במקומות שאינם נחשבים הולמים או בטוחים.¹⁷

בחינת ההגדרות מלמדת שבמדינות כגון ארצות הברית, איטליה, אירלנד, יוון ויפן, המוגדרות מדינות "מפותחות", נהוגות הגדרות מצמצמות של "חסרי בית", שכוללות רק חסרי בית גלויים, קרי אנשים שחיים ברחובות או בגנים ציבוריים ואנשים שיש להם סידורי לינה זמניים במוטלים, הוסטלים או מוסדות. בארצות הברית נכללים בהגדרה של "חסרי בית" (homeless) אנשים שמתגוררים במקומות שאינם ראויים למגורי אדם, כמו למשל ברחובות, או אנשים שיש להם מקומות לינה זמניים, כגון מקלטים מפוקחים שמיועדים לספק מגורים זמניים ובהם מלונות של שירותי הרווחה, מקלטים ומרכזים זמניים לחולי נפש.¹⁸ ההגדרה של חסר בית כרוני כוללת אנשים עם מוגבלות שהם חסרי בית שנה ויותר.¹⁹ באיטליה ההגדרה כוללת רק אנשים שאין להם קורת גג קבועה, שחיים ברחובות או בגנים ציבוריים, ואנשים שמתגוררים בהוסטלים ובמוטלים (גולדשטיין 2006). ביוון ההגדרה כוללת אנשים חסרי קורת גג, אנשים שיש להם סידורי לינה לשעת חירום, ואנשים שמתגוררים באכסניות, סקווטים, מחנות פליטים ומוסדות (שם). באירלנד ההגדרה כוללת אנשים שאין להם מגורים קבועים המתגוררים ברחובות ואנשים המתגוררים בהוסטלים או במוסדות רפואיים (שם). ביפן "חסרי הבית" מוגדרים בדרך כלל כמי ש"ישנים בתנאים קשים" (sleeping rough), כלומר חיים ברחובות, בפארקים ובמקומות ציבוריים, אבל להגדרה זו יש כמה יוצאים מן הכלל בחלקים שונים של יפן: העיר איווטה (Iwata), למשל, הגדירה בשנת 1995 "היעדר בית" כעוני קיצוני שמאופיין במחסור או בהיעדר של דיור רגיל. לאחרונה החלו פעילים וקובעי מדיניות לפעול למען הגדרה רחבה יותר של אוכלוסיית חסרי הבית ביפן כולה (Hasegawa 2003).

הגדרות מצמצמות נהוגות גם בכמה מהמדינות המוגדרות "מדינות מתפתחות", כגון הודו ואינדונזיה, הכוללות בהגדרתן רק אנשים המתגוררים ברחובות, או פרו, בנגלדש וזימבבואה, שבהן חסר בית הוא מי שגר ברחוב, ומי שיש בבעלותו מקום מגורים כלשהו או זכות קניין עליו אינו נחשב כזה, בלי להתחשב באיכותו של מקום המגורים הזה ובתנאי הדיור בו. המאפיין העיקרי של מדינות אלו מבחינה זו הוא שהקריטריון הקובע מי ייחשב חסר בית הוא עצם קיומה או היעדרה של קורת גג ובעלות על מבנה מגורים. כך למשל על פי ההגדרה הרשמית בהודו, "חסרי בית" הם אנשים חסרי קורת גג שמתגוררים ברחובות. עם אלה נמנים מי שישנים על מדרכות, בצידי הדרכים, בתחנות רכבת, בחדרי מדרגות או בבתי תפילה (Goel et al. 2017). באינדונזיה התרגום הקרוב ביותר ל"היעדר בית" (homelessness) בשפה הלאומית הרשמית הוא "אין בית" (tunawisma). בשפה האינדונזית אין הבחנה בין house ל-home, וההגדרה הרשמית שמופיעה במפקד האוכלוסין מבוססת על קביעוּת. הגדרה זו מחלקת את האוכלוסייה לשתי קטגוריות מרכזיות: אלו שיש להם מקום מגורים קבוע ואלו שאין להם מקום מגורים קבוע. עם חסרי המגורים הקבועים נמנים גם נוודים ואנשים המתגוררים בבתי סירות (Tipple and Speak 2005, 11). בפרו יש שתי קבוצות אוכלוסייה המוגדרות "חסרות בית": האחת של אנשים המתגוררים ברחובות, והאחרת של אנשים שאין להם זכות קניין חוקית על אדמה (שם, 8-10). לצורכי מפקד האוכלוסין בבנגלדש הלשכה לסטטיסטיקה (BBS) מגדירה את חסרי הבית "אוכלוסייה ניידת" ומשייכת אותם לקטגוריה של נוודים — אנשים חסרי שורשים שאין להם מקום מגורים קבוע. הגדרה זו נגזרת מהגדרה קודמת, שכללה גם את המונח "אוכלוסייה ארעית", וחלה גם על אנשים שייתכן שיש להם בתים במקום אחר במדינה, אולם הם נטשו אותם באופן זמני. תפקיד מרכזי בשינוי ההגדרה בבנגלדש היה להתפתחות המושג "חסרי שורשים", שמציין ניתוק ממשפחה וממקומות מוכרים, והמושג "חסרי בית", שמציין את מי שאין בבעלותם אדמה או שאיבדו את ביתם המקורי. בבנגלדש ההגדרה של "היעדר בית" כוללת גם את המקום שבו נמצאו חסרי הבית בליל המפקד — בתחנות אוטובוסים, בתחנות רכבת, בשווקים, בחדרי מדרגות וכדומה (שם, 8-9). בזימבבואה חזקה על בית — או ליתר דיוק היעדרה — היא הגורם הקובע, וההגדרה הרשמית של "היעדר בית" מבוססת על ההנחה שכל מי שאין בבעלותו בית משלו באזור מגורים מאושר הוא חסר בית. תפיסה מבוססת־בעלות זו מתבטאת גם במדיניות הממשלה, שמייעדת 90% מהדירות הפנויות במדינה למכירה, ורק 10% לשכירות (שם, 11).

במדינות אחרות, לעומת זאת, ובהן לדוגמה פינלנד, גרמניה, שוודיה, אנגליה, אוסטרליה, דרום אפריקה ומצרים, הגדרת חסרי הבית רחבה יותר ומביאה בחשבון גם את תנאי המגורים. בפינלנד ובשוודיה ההגדרה כוללת גם אנשים ומשפחות המתגוררים אצל חברים וקרובים, ומשפחות שנאלצו להתפצל בשל סידורי המגורים שעמדו לרשותם. בפינלנד ההגדרה כוללת יחידים חסרי בית ומשפחות חסרות בית. בהגדרה של יחידים חסרי בית נכללים אנשים המתגוררים ברחובות, במוטלים, במקלטים זמניים לחסרי בית ובמוסדות שיקומיים, אסירים לפני שחרור שאין להם סידורי מגורים ויחידים שמתגוררים אצל חברים או קרובי משפחה. בהגדרה של משפחות חסרות בית נכללים משפחות או זוגות שמתגוררים אצל קרובי משפחה או חברים, משפחות שנאלצות להתפצל ולחיות בנפרד בהיעדר מקום מגורים מתאים לכולם יחד, אימהות שמתגוררות במעונות לאימהות וילדים, ומשפחות במשבר שאין להן בית משלהן (גולדשטיין 2006, 9). בשוודיה ההגדרה מבחינה בין ארבע קטגוריות של חסרי בית: (1) "חוסר בית חמור": אנשים שלנים במרחב או במקלטים לחסרי בית, נשים ופליטים שמתגוררים במקלטים, ואנשים שמתגוררים בקרוונים, במבנים לא קונוונציונליים שאינם ראויים למגורים ובמבנים זמניים; (2) אנשים שממשיכים לגור במוסדות משום שלא נמצאו להם סידורי מגורים לפני המועד שבו היו אמורים להשתחרר מהם; (3) אנשים שיש להם מגורים לטווח ארוך באמצעות סיוע של שירותי הרווחה; (4) אנשים שיש להם סידורי מגורים פרטיים לטווח קצר, כגון מגורים זמניים אצל קרובי משפחה או חברים (Knutagård et al. 2019, 5).

גם בגרמניה ובאנגליה נהוגה הגדרה מרחיבה, הכוללת גם אנשים שנשקפת להם סכנה להפוך חסרי בית, שאינם יכולים להבטיח את מקום המגורים שלהם, או שהם על סף פינוי מביתם. באנגליה ההגדרה כוללת שתי קבוצות: האחת של אנשים שחיים ולנים ברחובות (sleeping rough), והאחרת של אנשים המכונים "חסרי בית סטטוטוריים" (statutorily homeless) — יחידים ומשקי בית שיש להם בינתיים מקום מגורים, אבל אין להם ביטחון שיוכלו להחזיק בו; אנשים שעומדים לפנותם מביתם; ואנשים שנתונים בסכנה להפוך לחסרי בית בתוך פרק זמן קצוב (UK Government [2013] 2018). בגרמניה ההגדרה כוללת אנשים שאין להם מקום מגורים וכאלו המתגוררים במוסדות או שיש להם סידור מגורים זמני כלשהו; אנשים על סף פינוי מביתם מוגדרים "נמצאים בסכנה להפוך לחסרי בית", אך אינם מוגדרים חסרי בית (Busch-Geertsema and Fitzpatrick 2008, 72).

אנשים שמתגוררים בתנאים לא־הולמים נחשבים חסרי בית גם בדרום אפריקה ובמצרים, בכל אחת מהן לפי קריטריונים משלה. בדרום אפריקה נכללים בהגדרת חסרי הבית אנשים שאין להם מקום מגורים הולם; אנשים שאין להם הביטחון של מקום מגורים קבוע; אנשים שמתגוררים בסקווטים; ואנשים שמתגוררים במשכנות עוני (Tipple and Speak 2005, 9). במצרים ההגדרה של היעדר בית מבוססת על איכות הדיור ותנאי הדיור, ואנשים שמגוריהם מוגדרים לא־הולמים נחשבים חסרי בית. הגדרה זו כוללת בין היתר אנשים שמתגוררים בבקתות, צריפים, כוכים למיניהם, חדרי מדרגות, עליות גג, מוסדות ציבור ובתי קברות (שם, 11-12).

ההגדרה המכלילה ביותר, המתייחסת גם לקיומה של קורת גג וגם לאיכותם של תנאי המגורים, היא ההגדרה הנהוגה באוסטרליה, שלפיה חסר בית הוא כל מי שאין לו מקום מגורים, שתנאי המגורים שלו אינם מספקים, שאין לו חזקה על מגורים, או שמקום המגורים שלו זמני בלבד או כזה שאי אפשר להאריך את המגורים בו. נוסף על אלה נכללים בהגדרה גם אנשים שסידורי המגורים שלהם מאופיינים בהיעדר שליטה על מרחב המגורים או בהיעדר גישה מספקת למרחב שמאפשר יחסים חברתיים במקום המגורים (Australian Bureau of Statistics 2012). ההגדרה הנהוגה באוסטרליה מביאה בחשבון גם מאפיינים הכרחיים שבלעדיהם מקום מגורים לא ייחשב בית, ומונה כמה מהם: תחושת מוגנות במרחב המגורים; יציבות; פרטיות; ביטחון אישי; היכולת להיות בעל שליטה על מרחב המגורים. אם כן, כפי שמצוין בהגדרה הרשמית, היעדר בית הוא גם היעדרו של אחד או יותר ממאפיינים אלו (שם).

יש לציין כי ספרות המחקר מבחינה בין תנאי דיור שנחשבים הולמים במדינות המוגדרות "מפותחות" ובין תנאים שנחשבים כאלה במדינות המוגדרות "מתפתחות". כך למשל רמת צפיפות הדיור שמעל לה יוגדרו הדיירים חסרי בית במדינות "מפותחות", נמוכה מרמתה במדינות "מתפתחות" (Tipple and Speak 2005, 7).²⁰ אף על פי כן, אני מבקשת לערער על ההבחנה הבינרית בין מדינות "מפותחות" ל"מתפתחות" ולא לראות בה את הגורם המבדיל היחיד בכינון הקטגוריה המוסדית של היעדר בית, אלא לעמוד דווקא על הגבולות הנזילים בין שתי הקבוצות ובתוך כל אחת מהן. כך למשל גם בין המדינות ה"מפותחות" ישנם הבדלים ניכרים בהגדרות המוסדיות של תנאי דיור הולמים, ולעומת זאת אפשר למצוא חפיפה בין מדינות "מפותחות" ו"מתפתחות" שבהן ההגדרות המוסדיות של חסרי בית מביאות בחשבון בעלות על מקום מגורים.

ההגדרה הנהוגה בישראל מביאה בחשבון לא רק מאפיינים של חוסר דיור גלוי אלא גם היעדר בעלות על דיור. הגדרה זו דומה בחלקה להגדרות הנהוגות בהודו, פרו, בנגלדש, אינדונזיה וזימבבואה, אולם יש בה פיצול מוסדי של אוכלוסיית חסרי הבית, שאינו נהוג במקומות אחרים. אמנם ההגדרה הנשענת על אי־בעלות על דיור מכלילה אוכלוסיות רבות, אך היא אינה מתייחסת לתנאי המגורים, ולפיכך היא מדירה אוכלוסיות שנכללות בהגדרות הנהוגות במקומות אחרים.

*המשך הפרק בספר המלא*