לראות, לשמוע, להשפיע - העובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות

 פתח דבר

הספר שלפניכם דן בעובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות, הרואות ושומעות מקרוב סבל, מצוקה ואי־צדק, מבינות את כוחה של המדיניות הציבורית והחברתית בהתמודדות איתם ופועלות כדי לעצבה.¹ כנשות מקצוע וכאזרחיות הן לא רק מיישמות מדיניות שנקבעת על ידי אחרים או מקבלות אותה כפי שהיא, אלא גם שואפות להשפיע עליה.

הספר מבוסס על מחקר, על הוראה ועל חשיבה שהחלו לפני כשלושה עשורים ונמשכים עד היום. כאשר נפגשנו בסוף שנות ה־90 של המאה ה־20, עידית הייתה עובדת סוציאלית ודוקטורנטית שעסקה רבות בשאלה כיצד קציני מבחן יכולים להשפיע על המדיניות ולא רק "לתקן" עוברי חוק כדי להתאימם לחברה. באותה העת היא החלה ללמד קורסי מבוא במדיניות חברתית ולעסוק בקשר שבין מדיניות לפרקטיקה בעבודה סוציאלית. ג'וני פנה ללימודי דוקטורט, כשהוא מצויד ברקע במדע המדינה, והתמקד בחקר מעמדות הביניים במדינת הרווחה בישראל. מפגש זה בין הפרקטיקה בעבודה סוציאלית לבין המדיניות החברתית הוליד חשיבה משותפת על השאלה מתי וכיצד מקצוע העבודה הסוציאלית משפיע על המדיניות החברתית ואינו רק מושפע ממנה? עם השנים בחנו את ההשפעה הרב־ערוצית של העבודה הסוציאלית על המדיניות החברתית, והעמדנו את הממשק שבין השתיים במרכז החשיבה, המחקר וההוראה שלנו.

בראשית המסע האקדמי המשותף שלנו ערכנו, עם קולגות מארצות הברית ומבריטניה, מחקרים אחדים שבחנו את הפרקטיקה של העובדות הסוציאליות ואת העדפותיהן המקצועיות של הסטודנטיות לעבודה סוציאלית במדינות שונות ואת ההכשרה בתחום.² ממצאי המחקרים חשפו את העדפתן הנמוכה של סטודנטיות לעסוק בפרקטיקות לשינוי מדיניות, את מעורבותן המוגבלת של העובדות הסוציאליות בפרקטיקה זו ואת ההכשרה המצומצמת מאוד לנושא בבתי הספר לעבודה סוציאלית בישראל בסוף שנות ה־90. ממצאים אלה הניעו את כתיבתו של המאמר הראשון על פרקטיקת מדיניות בישראל, שפורסם בשנת 2006,³ שבו המשגנו את המונח policy practice ("פרקטיקה של מדיניות", ובהמשך "פרקטיקת מדיניות"). המאמר הציג הגדרות, אסטרטגיות ומודלים אפשריים ליישומה של פרקטיקת המדיניות, והוא נשען בעיקר על המשגות ועל מחקרים שפותחו ונערכו בארצות הברית. כמו כן, הוא הצביע על מיעוט המחקר, השיח המקצועי וההכשרה בנושא זה בישראל.

כעבור חמש שנים, בשנת 2011 פרסמנו את ספרנו הראשון על פרקטיקת מדיניות.⁴ הספר העמיק בהיבטים העיוניים של התחום - החזון העומד בבסיסו, הגדרתו והקשריו עם סוגי פרקטיקה אחרים בעבודה סוציאלית. הצענו בו מודל תיאורטי ראשוני להסבר מעורבותן של העובדות הסוציאליות בפרקטיקת המדיניות, שבמרוצת השנים פותח ושוכלל. הצגנו בו נתונים ראשוניים ממחקר שביצענו על מעורבות העובדות הסוציאליות בוועדות הכנסת. הרצון להרחיב את הידע בדבר מהותם של פרקטיקת המדיניות ושל ההקשרים החברתיים־פוליטיים־כלכליים המעצבים אותה הוביל אותנו לדיון בנושא עם קולגות מבתי ספר לעבודה סוציאלית בעולם. דיון זה הוליד ספר ערוך שפורסם בשנת 2013,⁵ ובו נבחן מקומה של פרקטיקת המדיניות במקצוע העבודה הסוציאלית מנקודת מבט בין־לאומית משווה. באמצעות מומחים ממדינות שונות בחנו כיצד פרקטיקת המדיניות מתבטאת בקוד האתי בכל מדינה, בהכשרה למקצוע ובפרקטיקה הלכה למעשה.

בד בבד עם פרסום שני הספרים המשכנו להתבונן ולדון באופנים שבאמצעותם העובדות הסוציאליות הופכות להיות שחקניות מדיניות. ערכנו מחקרים, חלקם בשיתוף עם עמיתות וסטודנטיות שלנו לתארים מתקדמים, שעסקו בשאלות עד כמה ואיך העובדות הסוציאליות מתחומים שונים עוסקות בפרקטיקת מדיניות, ומהם הגורמים היכולים להסביר את מעורבותן זו.⁶ במקביל המשכנו בסדרת מחקרים, גם כן בשיתוף סטודנטיות ועמיתות, כדי להעמיק את ההבנה לגבי שאלות הקשורות למעורבותן של העובדות הסוציאליות בעיצוב המדיניות החברתית באמצעות חקירת השתתפותן בוועדות הכנסת.⁷ העמקת הידע על פרקטיקת המדיניות והבנת חשיבותה הובילה אותנו לחשוב כיצד נכון להכשיר עובדות סוציאליות שירצו לעסוק בה ויאמצו אותה לחיקן המקצועי.⁸

בשלב זה של החשיבה, בעיקר לנוכח תגובות שקיבלנו על ההמשגות שלנו מקולגות בישראל ובעולם, הגענו למסקנה כי יש להרחיב את ההתבוננות בקשר בין המדיניות החברתית לבין העבודה הסוציאלית. בעקבות זאת, נוסף על פרקטיקת המדיניות, המשגנו עוד חמישה נתיבי השפעה של העובדות הסוציאליות על המדיניות החברתית. הרחבה זו הובילה אותנו, בין היתר, לסדרת מחקרים בישראל ובעולם על מעורבות חברות סגל בעבודה סוציאלית בתהליכי עיצוב המדיניות.⁹ גם המידה והדרכים שבהן העובדות הסוציאליות משפיעות הן על המדיניות "מלמטה" בעת יישומה¹⁰ והן על המדיניות "מלמעלה" כנבחרות ציבור¹¹ - עוררו בנו עניין. השלב הבא של המאמץ העיוני והאמפירי הוקדש לניסוח מסגרת תיאורטית המסבירה את מידת מעורבותן של העובדות הסוציאליות בתהליכי עיצוב מדיניות ואופניה, שעמדה במוקד ספר שהתפרסם בשנת 2023.¹² בשנים אלה המשכנו להעמיק את ההתבוננות בנתיב של פרקטיקת מדיניות באמצעות דיון בדילמות האתיות המאפיינות פרקטיקה זו,¹³ ובבחינת מקומה בקרב העובדות הסוציאליות המנהלות שירותים חברתיים.¹⁴

לשמחתנו, מאז הפרסום של המאמר על פרקטיקת מדיניות בשנת 2006, התרחבו עד מאוד המחקר, השיח וההכשרה בישראל בנושא מעורבותן של העובדות הסוציאליות בעיצוב המדיניות החברתית, כפי שנרחיב בהמשך. מתחום שמיעטו לעסוק בו, ללמד אותו או לחקור אותו, הפך נושא השפעתן של העובדות הסוציאליות על המדיניות החברתית לתחום עיסוק, מחקר והכשרה רווח מאוד. כיום בכל בתי הספר לעבודה סוציאלית בישראל מוצעים קורסים או מסלולי לימוד העוסקים בעובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות והתגבשה קבוצה גדולה יחסית של חוקרים בנושא זה.

גם בעולם, המחקר והדיון על העובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות המשיך להתפתח ולהתרחב. בשנים האחרונות יזמנו עם עמיתים ממדינות אחרות מושבים בכנסים השנתיים של הרשת האירופית לחקר המדיניות החברתית (ESPAnet), העוסקים בקשר שבין עבודה סוציאלית למדיניות חברתית. בשנת 2018 הקמנו עם פרופ' ריקרדו גוידי (Riccardo Guidi) מאוניברסיטת פירנצה באיטליה, קבוצת עניין באגודה האירופית למחקר בעבודה סוציאלית, המוקדשת לעובדות סוציאליות כשחקניות מדיניות. בקבוצה זו חברים מעל מאה חוקרים מכל העולם, המשתתפים במפגשים השנתיים שמקיימת הקבוצה.

בספר לראות, לשמוע, להשפיע: העובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות, אנו טוענים שראוי שהַקֶּשר בין המדיניות החברתית לבין מקצוע העבודה הסוציאלית יהיה דו־כיווני. מובן שהעובדות הסוציאליות מושפעות מן המדיניות הציבורית והחברתית ונדרשות ליישמה, אך בד בבד עליהן לפעול כדי לעצבה, לשנותה או לקדמה. נקודת המוצא הנורמטיבית שלנו היא שעובדות סוציאליות חייבות להשפיע על המדיניות החברתית, כדי לסייע למקבלי שירותיהן¹⁵ לפתור בעיות ולשפר את איכות חייהם, במטרה למנוע מצוקות וסבל, וכן לממש את המטרות שהמקצוע הציב לעצמו, כגון: קידום חברה המבוססת על סולידריות, שוויון, צדק חברתי, דמוקרטיה והכללה. ניגשנו למלאכת המחקר והכתיבה מנקודת מבט של חוקרים ומחנכים המחזיקים בעמדה מוצקה ובתפיסת עולם מגובשת לגבי מהותו ומטרותיו של מקצוע העבודה הסוציאלית.

בספרנו הראשון בעברית דנו בנתיב השפעה אחד, "פרקטיקת המדיניות", ואילו כעת אנו ממשיגים שישה נתיבים ודנים בהם: (א) קביעת מדיניות מלמטה; (ב) פרקטיקת מדיניות; (ג) מעורבות בעיצוב מדיניות באמצעות ארגוני המקצוע; (ד) פרקטיקת מדיניות אקדמית; (ה) השתתפות פוליטית אזרחית; (ו) מילוי תפקידים פוליטיים. פרקי הספר יתמקדו בכל אחד מששת נתיבי המעורבות. בכל אחד מהפרקים מוגדרים הנתיב, אופניו וחשיבותו, נידון הבסיס התיאורטי שלו, מתוארת רמת המעורבות בו, מוסברות דרכי הפעולה והאסטרטגיות המרכיבות את הנתיב, ונדונים הגורמים המניעים מעורבות, מתוך התבססות על המסגרת המושגית שפיתחנו. בסוף כל פרק מתוארות ההשלכות על הפרקטיקה, ההכשרה, ההדרכה, המחקר והפיתוח התיאורטי. הפרק האחרון של הספר דן בשמונה שאלות שלדעתנו חשובות להמשך החשיבה על העובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות.

תקוותנו היא שהספר יתרום, באמצעות הידע שהוא מספק והשאלות שהוא עשוי לעורר בקרב הקוראות והקוראים, להמשך הפיתוח של הידע התיאורטי, המחקר, הפרקטיקה וההכשרה העוסקים בעובדות סוציאליות כשחקניות מדיניות. אנחנו גם מקווים שבכוחו לתמרץ עובדות סוציאליות וחברות סגל בבתי הספר לעבודה סוציאלית לראות במדיניות החברתית יעד פעולה אפשרי, הכרחי ורצוי כדי להועיל למקבלי השירותים החברתיים בפרט ולתושבים ולאזרחים בכלל, וכדי לקדם חברה טובה יותר, המבוססת על צדק ורווחה ודוחקת לשוליים את האי־שוויון, העוני והמצוקה, ההדרה, הניכור והפערים חברתיים.

הספר עשוי לעניין לא רק את העוסקות בעבודה סוציאלית, אלא גם חוקרים, מחנכים ואנשי מקצוע מתחומי הסיעוד, הרפואה, מקצועות הבריאות, הפסיכולוגיה, המשפטים, החינוך, האדריכלות ותכנון ערים שחפצים לבחון את הקשר בין תחום העיסוק שלהם לבין מדיניות ציבורית. אף כי ייתכן שיידרשו התאמות מסוימות לתחומי דעת אחרים, הרעיונות העיקריים שבו מציעים חשיבה שיטתית על מקומו של כל מקצוע בשינוי מדיניות. חשיבה כזו עשויה להוביל גם לשיתופי פעולה בין־תחומיים בפרקטיקה, במחקר ובהוראה, בכל הקשור לאנשי מקצוע כשחקני מדיניות. תקוותנו שיתעניינו בספר גם קוראים וקוראות מהציבור בכלל השואפים להבין את מהותו של מקצוע העבודה הסוציאלית ולעמוד על תפקידו החברתי במדינה דמוקרטית.

ספר זה נכתב בתקופה קשה במיוחד במדינת ישראל. מגפת הקורונה, המהפכה המשטרית, אסון ה־7 באוקטובר והמלחמה שפרצה בעקבותיו יצרו שבר בחברה הישראלית, קיטוב פוליטי ושסעים חברתיים, וערערו את הקשר והאמון בין האזרחים למוסדות השלטון. בתקופה זו התעוררו בעיות חברתיות רחבות היקף, והצורך בקביעת מדיניות מותאמת, רגישה וצודקת התעצם לאין שיעור. אנו מקווים כי ספר זה יתרום ליכולתן של העובדות הסוציאליות לקדם את שיקומה של החברה הישראלית לחברה המושתתת על סולידריות, דמוקרטיה ושלום פנימי וחיצוני.

מבוא

תשתית מושגית ותיאורטית

הדיון בעובדות הסוציאליות כשחקניות מדיניות מחייב להניח תשתית מושגית ותיאורטית נחוצה. תחילה נבהיר ארבעה מושגים מרכזיים: פוליטיקה; מדיניות; מדיניות ציבורית; ומדיניות חברתית - שבספרות המחקר מוגדרים באופנים שונים, ולעיתים כוללים בתוכם מונחים טעוני הגדרה נוספים.¹ נרחיב את הדיון בנושא המדיניות החברתית, שכן על פיה, בדרך כלל, העובדות הסוציאליות שואפות להשפיע. בהמשך נדון בשחקני מדיניות רשמיים ובלתי־רשמיים, ולבסוף נציג את ששת הנתיבים הנדונים בספר, נעמוד על הבסיס הנורמטיבי לחשיבותם ונפרט את המסגרת המושגית להסבר המעורבות בהם.

מושגים נבחרים

פוליטיקה
פוליטיקה, טוען הסוציולוג ברוך קימרלינג, כוללת את התהליכים והמאבקים החברתיים הגלויים והסמויים הקובעים מי יקבל מה, מתי ואיך. היא מתרחשת בכל מקום שבו מתנהלים מיקוח ומאבקי כוחות על סדרי עדיפויות, על המטרות הראויות המשותפות ועל דרכי השגתן, וכן על חלוקת משאבים, זכויות, הכרה, נגישות ואחריות. לפיכך הפוליטיקה מתרחשת בכל מקום: הן ברמת המיקרו, כמו במשפחה או במקומות עבודה, ברמת הביניים כמו בקהילה או ברשות מקומית, והן ברמת המקרו, ברמות הלאומית והבין־לאומית.² על פי המשגה זו, נקודת המוצא להבנת תופעת הפוליטיקה היא שצרכים, רצונות, ערכים ומטרות, נתונים לעיתים קרובות בקונפליקט. לכן הפוליטיקה יכולה להיות נוכחת בכל אינטראקציה חברתית.

הגדרה מצומצמת יותר הציע ברוס ג'נסון, מחלוצי החוקרים של פרקטיקת המדיניות בעבודה סוציאלית. פוליטיקה היא "מאמציהם של אנשים, הן בארגונים ממשלתיים והן בארגונים לא ממשלתיים, להבטיח את המדיניות הרצויה והמועדפת בעיניהם, על ידי פיתוח ועל ידי שימוש במשאבי עוצמה".³ הגדרה זו, המתייחסת לפוליטיקה ברמת הביניים או ברמת המקרו, מתארת גם היא מאבק כוחות המתרחש בין אנשים בעלי תפיסות, ערכים, רצונות ואינטרסים שונים ואף מנוגדים.

המשותף לשתי ההמשגות הללו הוא ההבנה שהפוליטיקה היא דרך להתמודד עם המציאות הקונפליקטואלית. כלומר, בחברה המושתתת על דמוקרטיה, הפוליטיקה היא אמצעי או דרך לפתרון הקונפליקטים, ולכן היא פעולה הכרחית. שתי ההמשגות מצביעות על כך שהפוליטיקה איננה מתייחסת רק למאבקים בזירה המפלגתית או הבין מפלגות, אלא כוללת גם מאבקים על המדיניות הרצויה.

מדיניות
חוקר העבודה הסוציאלית, ג'ון טרופמן הגדיר מדיניות כ"רעיון שצומצם לכדי ביטוי בכתב, שקיבל לגיטימציה מהסמכות הרלוונטית ואשר נותן הנחיות או הכוונה".⁴ על פי הגדרה זו, מדיניות מבטאת רעיון או עמדה נרחבים או מופשטים⁵ שנוסחו באמצעות חוקים, תקנות, הוראות, הנחיות או כללים אשר מקבלים אישור מסמכות כלשהי - בין אם מדובר בקבוצה (בדרגות מיסוד שונות), בארגון, או ברשות שלטונית, כמו רשות מקומית, הכנסת או הממשלה. החוקים, התקנות, ההוראות, ההנחיות או הכללים מכַוונים את פעולתם של הגורמים האמונים על יישום המדיניות. חשוב להדגיש שאנו מרחיבים את הגדרתו של טרופמן ורואים במדיניות גם רעיון שמבוטא באמצעות הוראות, הנחיות או כללים המועברים בעל פה לגורמים המיישמים.

מדיניות ציבורית
ספרות המחקר בתחום המדיניות הציבורית מציעה הגדרות מגוונות למושג מדיניות ציבורית. חלקן מתמקדות בפעולות, הלכה למעשה, שנוקט השלטון. כך למשל, הגדיר ב' גיא פיטרס מדיניות ציבורית כ"כל הפעולות הממשלתיות שעושה הממשלה, במישרין או בעקיפין, ושיש להן השפעה על חיי האזרחים",⁶ או בהגדרתו של תומאס דיי "כל מה שממשלות בוחרות לעשות או לא לעשות".⁷ הגדרות אחרות של מדיניות ציבורית מתמקדות בהצהרותיו של השלטון או בכוונותיו. לדוגמה, תומס בירקלנד הגדיר מדיניות ציבורית כ"הצהרה שניתנת על ידי הממשלה, בכל רמה של שלטון, הכוללת את מה שהיא מעוניינת לעשות בנוגע לבעיה ציבורית כלשהי".⁸ מן ההגדרות הללו עולה שמדיניות ציבורית היא כל מה שהשלטון מצהיר שהוא מתכוון לעשות או עושה בפועל כדי להתמודד עם בעיות ועם צרכים ציבוריים, המתעוררים במגוון תחומי אחריותו: ביטחון חוץ ופנים, יחסי חוץ, כלכלה וכספים, משפט ומערכת אכיפת החוק, תחבורה, תקשורת, תשתיות אזרחיות, סביבה, חינוך, בריאות, דיור ורווחה. כיוון שהמדיניות הציבורית חובקת תחומים רבים, היא בעלת השפעה עצומה על כל היבטי החיים של האוכלוסייה, ולפיכך הציבור כולו מושפע ממנה, ללא יוצא מן הכלל.

ראוי להתייחס למושג מדיניות ציבורית גם ברמה המקומית. בהקשר זה, מדיניות ציבורית מקומית כוללת את כל הפעולות שהשלטון המקומי בוחר לבצע או להימנע מביצוען, וכן את הצהרותיו באשר לנושאים שהוא מעוניין לקדם בתחומי אחריותו. לדוגמה, תחומים אלה עשויים לכלול תשתיות עירוניות, חינוך, רווחה, בריאות, דיור והתחדשות עירונית, תכנון עירוני, ביטחון אישי ותחבורה. גם המדיניות הציבורית המקומית משפיעה על היבטי חיים רבים של התושבים ברשות, כגון במקרים שיוחלט בהם על כינון יום לימודים ארוך, על מימון צהרונים או סבסודם, על קיום מצעד גאווה בעיר או על הפעלת תחבורה ציבורית בימי שבת.

המדיניות הציבורית מתבטאת במגוון אופנים: חוקים ממשלתיים או עירוניים; תקנות המותקנות על ידי שר; הוראות, דוגמת תקנון העבודה הסוציאלית (תע"ס); הנחיות בכתב (למשל, חוזר מנכ"ל או הנחיות המופצות על ידי משרד ממשלתי); ואפילו באמצעות תכתובות והתבטאויות רשמיות פחות (למשל, הנחיות שניתנות בשיחה בעל פה). היא מתבטאת גם בתקציב הממשלה או הרשות המקומית, וההקצאות הכספיות משקפות החלטות על דרכי ההתמודדות עם בעיות ציבוריות ועם כלל צורכי התושבים. לבסוף, המדיניות הציבורית מתבטאת גם בהחלטות ובפסיקות של בית המשפט. במסגרת זו, בית הדין הגבוה לצדק (בג"ץ) מתערב לעיתים בהחלטות מדיניות של השלטון המקומי והשלטון המרכזי ונדרש להציע פרשנויות חדשות לחוקים או לתקנות.

מדיניות חברתית
מדיניות חברתית היא מדיניות ציבורית המבקשת להתמודד עם בעיות ועם צרכים בתחום החברתי. התבוננות בהגדרותיה השונות⁹ מאפשרת לנו להגדירה ככלל ההחלטות והפעולות השלטוניות אשר באות לתת מענה על צרכים אנושיים ולהתמודד עם בעיות חברתיות. מטרותיה יכולות להיות הגברת שוויון, הוגנוּת וצדק חברתי וקידום רווחה ואיכות חיים אישית, משפחתית וקהילתית, בד בבד עם השאיפה לשמור על הסֵדר החברתי ועל יציבותו.

הגדרה זו, עשויה להיות רחבה מאוד שכן היא משתרעת על פני תחומים רבים. זאת ועוד, השלטון, המרכזי או המקומי, משפיע על רווחת האזרחים ועל איכות חייהם הן במישרין, למשל על ידי פיתוח מדיניות בתחום הביטחון הסוציאלי; והן בעקיפין על ידי פיתוח מדיניות בתחומי הכלכלה, החינוך, הבריאות, הדיור, הסביבה, התחבורה והמשפט. גישה רחבה זו מוצאת את ביטויהּ בספרי הבסיס בנושא מדיניות חברתית המתייחסים הן למגוון רב של תחומים (הבטחת הכנסה וביטחון סוציאלי; בריאות כללית ובריאות נפשית; עוני ואבטלה; דיור; עבריינות; חינוך; רווחה; ופיתוח עירוני), והן לאוכלוסיות מגוונות שכלפיהן מכוּונת המדיניות החברתית (ילדים, נוער וצעירים; משפחות; זקנים; אנשים עם מוגבלות; נשים; מיעוטים אתניים; ומהגרים).¹⁰

אנו מציעים להבין את מהותה של המדיניות החברתית באמצעות התייחסות לארבעה סוגים של החלטות שלטוניות.

הסוג הראשון: החלטות הנוגעות לחלוקה מחדש של משאבים ציבוריים. חלוקה זו מתרחשת כאשר השלטון המרכזי או השלטון המקומי גובים מיסים או דורשים השתתפות במימון של תוכניות חברתיות מצד אחד, ומחלקים משאבים חברתיים, בכסף או בשווי כסף (כמו תווי מזון ושירותים בעין), ליחידים או למשפחות, מצד אחר. בתהליך זה של חלוקה מחדש מתקבלות החלטות ביחס לחמישה היבטים:

מי יקבל את המשאב החברתי: מי יוגדר כזכאי לקבל את המשאב, מתי ובאילו תנאים? לדוגמה, מי יהיה זכאי לקבל דיור ציבורי, קצבת הבטחת הכנסה, ציוד ביתי או קדימות בכניסה למעון. עשויות להיכלל גם החלטות על הנהלים ועל ההליכים, שיידרשו למבקש המשאב, כדי להוכיח שהוא זכאי לו (לדוגמה, אילו טפסים עליו למלא? כיצד להגישם?).
מה יינתן: האם האדם או המשפחה יקבלו קצבה חודשית, הנחה כלשהי (למשל בארנונה או בתחבורה ציבורית), סבסוד של מוצר או תוכנית, נקודת זיכוי במס הכנסה, הפקדה לחיסכון (כמו בתוכנית "חיסכון לכל ילד"), קדימות בקבלת שירות או שירות בעין (כגון שעות טיפול סיעודי או דיור ציבורי)?
כמה יינתן: מה יהיה גובה הקצבה שתינתן? מה יהיה ערכם של הסבסוד או של ההנחה למעון? כמה שעות של טיפול סיעודי יינתנו לזקן או מהו שיעור ההשתתפות עצמית במימון המשאב שניתן?
עד מתי יינתן: למשך כמה זמן יוענקו הקצבה, השירות, הסבסוד, או עד מתי הם יינתנו?
איך יינתן: כיצד האדם או המשפחה יקבלו את המשאב? למשל, קביעה שהסיוע החומרי למשפחה שחיה בעוני יינתן אחרי שמקבל השירות יגיש לעובדת הסוציאלית הצעת מחיר ולאחר אישורה יינתן התשלום ישירות לספק או למקבל השירות.
הסוג השני: החלטות הנוגעות להכרה החברתית שיזכו בה קבוצות שונות. החלטות אלה יקבעו מי יזכה בהכרה חברתית כדי ליהנות מזכות, ממשאב או משירות. למשל, איזו הגדרה של "הורה", "בן זוג", "בני זוג" או "משפחה" תוכר כדי לקבל זכות, משאב או שירות מסוים. לדוגמה, המדיניות החברתית בתחום אימוץ ילדים קובעת במסגרת חוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981, מי יוכר כ"בני זוג" או "משפחה" לצורך אימוץ ילד. החוק קבע שבני זוג, גבר ואישה נשואים, המקיימים משק בית משותף שנתיים לפחות, יורשו לאמץ ילד בישראל. לעומת זאת, בני זוג שאינם נשואים אך ידועים בציבור, בני זוג מאותו המין או יחידים ללא בני זוג - יורשו לאמץ ילד בנסיבות מיוחדות בלבד. מובן שהכרה חברתית יכולה גם להשתנות על פני זמן. בדצמבר 2023, התקבלה החלטת בג"ץ הקובעת שיש לפרש חוק זה באופן שיאפשר גם לזוגות להט"בים לאמץ ילדים, על פי אותם הקריטריונים כמו של זוגות הטרוסקסואליים ונשואים, וכי יש להימנע מהחלטות המפלות זוגות להט"בים.¹¹

הסוג השלישי: החלטות לגבי מצבים שבהם השלטון המרכזי או השלטון המקומי סבורים שנדרשת הגנה חברתית, כדי להבטיח את שלומם של אזרחים חסרי ישע. החלטות אלה עוסקות בהגנה על אוכלוסיות פגיעות כמו ילדים או זקנים בסיכון, נשים נפגעות אלימות במשפחה או נשים בזנות. לדוגמה, חוק הגנה על חוסים, התשכ"ו-1966, מבטא מדיניות חברתית הבאה להגן על כל מי שמוגדר בחוק כחוסה וכמי שאינו מסוגל לדאוג לצרכיו, במטרה להתמודד עם בעיה חברתית של אלימות ושל הזנחת חסרי ישע.

הסוג הרביעי: החלטות המחייבות התנהגויות מסוימות או אוסרות אחרות מצד יחידים, משפחות או אנשי מקצוע. לדוגמה, חוק לימוד חובה מחייב הורים לרשום את ילדיהם למוסד חינוכי ולוודא שהם אכן יגיעו ללימודים באופן סדיר. החוק נועד להתמודד עם תופעת הנשירה ממוסדות חינוך ועם אי־מימוש זכותם של ילדים לחינוך, והוא מבקש לבסס ולשמר נורמת התנהגות של הגעה סדירה ללימודים. דוגמה נוספת היא חוק חובת הדיווח על עבירה שבוצעה בקטין או בחסר ישע, התש"ן-1989, שמהווה תיקון מספר 26 לחוק העונשין (סעיף 368ד). חוק זה מבקש להתמודד עם אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע, באמצעות הגברת דיווח לרשויות, והוא מחייב אזרחים ואנשי מקצוע, ובכללם עובדות סוציאליות, לדווח למשטרה או לעובדת סוציאלית לחוק נוער, על מצבים שבהם קיים חשש מעבירה כלפי קטין או חסר ישע, מצד האחראי עליו.

עם זאת, חשוב להדגיש שהמדיניות החברתית אינה כוללת רק החלטות שלטוניות בדבר הענקת משאבים, זכויות, הכרה והגנה, אלא גם החלטות בדבר הפסקתם. כך למשל כאשר השלטון המרכזי או המקומי מחליטים על ביטול תוכנית חברתית מסוימת, על החמרת תנאי הזכאות או על הפחתת גובה סבסוד או גודל הקצבה. דוגמה לכך היא המדיניות החברתית של ממשלת ישראל במסגרת התוכנית "חומת מגן כלכלית" בתחילת שנות האלפיים, שכללה קיצוץ ברבות מהקצבאות של הביטוח הלאומי, ובעיקר בקצבאות הילדים ובקצבת הבטחת הכנסה, וכן צמצום תנאי הזכאות לחלק מן הקצבאות האחרות. דוגמה נוספת היא השינוי שחל בשנת 2009 בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998, שהקשיח את התנאים להגדרה של "דייר ממשיך". מדיניות זו הוגדרה, מאוחר יותר, על ידי הוועדה הציבורית לנושא "הפינויים מדירות הדיור הציבורי"¹² כפגיעה חמורה ולא מידתית באוכלוסייה הזקוקה לפתרון דיור. לפיכך, אף שלכאורה המדיניות החברתית שואפת לקדם רווחה, היא אינה תמיד מיטיבה ואף עלולה לפגוע ביחידים, בקבוצות או בקהילות.

כמו המדיניות הציבורית, גם המדיניות החברתית נוצרת ונקבעת ברמות שלטון שונות. במדינת ישראל, מדיניות חברתית נקבעת ברמות הלאומית והמקומית. במדינות שבהן קיימים מחוזות, כגון איטליה, המדיניות החברתית תיקבע ברמות המקומית, המחוזית והלאומית. במדינות אחרות שבהן המשטר הוא פדרלי, כגון ארצות הברית, המדיניות החברתית תיקבע ברמה המקומית, האזורית, המדינתית והפדרלית. כמובן, שמדיניות ברמה שלטונית אחת משפיעה על המדיניות ברמה שלטונית אחרת, ואלה מושפעות הן ממדיניות של ארגונים בין־לאומיים לא ממשלתיים, כגון הבנק העולמי, והן מארגונים בין־לאומיים ממשלתיים, כגון האיחוד האירופי.¹³

מדיניות חברתית מיושמת על ידי ארגונים מגוונים: ארגונים השייכים לשלטונות המרכזי והמקומי, ארגוני חברה אזרחית (כמו מלכ"רים) וארגונים הפועלים למען רווח במגזר הפרטי־עסקי. לדוגמה, שירותי מבחן לנוער השייכים לשלטון המרכזי מיישמים את חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשס"ב-1971. מחלקות מקומיות לשירותים חברתיים, המופעלות על ידי הרשויות המקומיות, מיישמות מגוון רחב של חוקים להגנה על ילדים, נוער וזקנים במצבי סיכון וסכנה. במסגרת יישום של חוק הביטוח הלאומי, תיקון מספר 61 (ביטוח סיעוד), התשמ"ו-1986, ארגונים ללא כוונת רווח וכן ארגונים עסקיים - מופקדים על איתור מטפלים סיעודיים בזקנים, על הכשרת המטפלים, על יצירת קשר בינם לבין הנזקקים לטיפול וכן על הפיקוח על עבודתם. בארגונים המיישמים מדיניות חברתית פועלים "ביורוקרטים ברמת הרחוב", כלומר אנשי מקצוע ופקידים האמונים על יישום המדיניות ועל הגשת השירותים לאזרחים. המדיניות החברתית יכולה להיקבע גם על ידי הארגונים המיישמים מדיניות ועל ידי הביורוקרטים ברמת הרחוב שהם מעסיקים, ולכן יכולים להיווצר פערים בין המדיניות הרשמית לבין זו המיושמת הלכה למעשה.

תהליך יצירתה של המדיניות החברתית הוא פוליטי במהותו. זהו שדה רווי קונפליקטים וּויכוחים אידיאולוגיים, פוליטיים ומקצועיים,¹⁴ בהיותו כר פורֶה לרעיונות ולעמדות בדבר סוגיות ציבוריות הנתונות במחלוקת בקרב אנשים וגופים מגוונים. הוא מאופיין במאבקי כוחות בין מוסדות, קבוצות, ארגונים ויחידים המחזיקים במגוון עמדות ורעיונות לגבי שאלות כגון: מה הוא טבע האדם וכיצד ניתן להניעו? מהי חברה טובה וכיצד היא צריכה להיות מאורגנת? מהם המקורות או הגורמים לבעיות ולמצוקות? מהם גבולות האחריות לגבי סיוע בהתמודדות עם בעיות ומצוקות בין הפרט, המשפחה, הקהילה, המגזר העסקי, החברה האזרחית, השלטון המקומי או המרכזי? על אילו בעיות וצרכים מחויב הציבור באמצעות השלטון לענות ועל אילו לא? איזו מדיניות חברתית היא נכונה, צודקת, מוסרית ויעילה? איך נכון, מוסרי ויעיל לקבוע את המדיניות החברתית? המענה על השאלות הללו, וכן על שאלות נוספות שיצטרפו אליהן, משקף מגוון רחב של אידיאולוגיות ותפיסות עולם, ערכים ורעיונות. דרכי ההתמודדות עם שאלות אלו מושפעות גם מתיאוריות וממחקרים מן התחומים הכלכלי, החברתי, הפסיכולוגי או הרפואי, המייצרים ומעצבים את העמדות, האידיאולוגיות והרעיונות השונים.

תהליך גיבושה של המדיניות החברתית הוא פוליטי במהותו שכן הוא גם רווי באינטרסים הקשורים לכוח ושליטה, וכן באינטרסים כלכליים, חברתיים ומקצועיים. אינטרסים אלה מניעים מאבקי כוח על השליטה בהקצאתם של משאבים, זכויות והכרה חברתית. כך למשל, כאשר המדיניות החברתית בישראל קובעת שארגונים חוץ־ממשלתיים, ללא כוונת רווח או עם כוונת רווח, יספקו שירותי סיעוד על פי חוק ביטוח סיעוד, הופכים ארגונים אלו לבעלי עניין בהמשך המדיניות, כדי להבטיח את קיומם ואף להגדיל את רווחיהם. משום כך, הם צפויים להתנגד להצעות מדיניות המבקשות להמיר את השירותים הניתנים באמצעות חברות סיעוד, בקצבאות כספיות שיוענקו ישירות לזקנים, אף אם במקרים מסוימים מדובר במדיניות טובה יותר, המאפשרת לזקנים לבחור את הדרך המתאימה ביותר העונה על צורכיהם.

*המשך הפרק זמין בספר המלא*