מלשכה למוסד

הקדמת ראש המוסד

בחג החנוכה דצמבר 1949, בעיצומן של שנים סוערות שבהן עוצבה דמותה של מדינת ישראל הצעירה, החליט ראש הממשלה דוד בן־גוריון לאשר את הקמת "המוסד לתיאום", לימים "המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים", כחלק מקהילת המודיעין הישראלית שאך החלה להתגבש.

לספר שלפניכם חשיבות לאומית, והוא מציג לקוראים את פעילות המוסד בשנים הראשונות לקיומו. על בסיס מחקר רחב היקף הנשען על חומרי מקור ייחודיים, חושפים מחברי הספר את סיפורם של היחידות המבצעיות והמבצעים הנועזים בתקופתם של מי שעמדו בראשות המוסד — ראובן שילוח ואיסר הראל.

דור המייסדים של הארגון החשאי שהוקם, הוא שהניח את היסודות לרוח המבצעית ולערכיו של המוסד המלווים אותנו עד ימינו. אנשי ונשות המוסד פעלו מתוך תחושת שליחות עמוקה וראייה ממלכתית רחבה, והפגינו יצירתיות ותושייה במבצעים רבים שהפכו דמיון למציאות.

הספר שופך אור על עברנו ועל המורשת המפוארת שהשאירו לנו הדורות הראשונים. אנו למדים מהישגיהם, מפיקים לקחים מהאתגרים שעמדו בפניהם ושואבים מהם השראה כדי לעשות את הבלתי ייאמן.

בימים אלה, בצילה של מלחמה שנכפתה עלינו וגבתה מחירים קשים מנשוא, ישראל עודנה נאבקת על הזכות לחיים בביטחון ובשקט. זו מלחמה שלמוסד היה בה חלק מכריע בעיצוב ביטחונה של מדינת ישראל בכמה חזיתות. מתוקף תפקידו המוסד פועל ללא הרף בתחבולה, בנחישות ובעוצמה, כדי להתמודד עם האתגרים הביטחוניים הרבים בזירות השונות ולהכריע את אויבי ישראל.

השנה אנו מציינים 75 שנים להקמת המוסד. 75 שנים של פעילות מודיעינית ומבצעית נרחבת, שהפכה את המוסד לאחד הארגונים החשאיים המובילים בעולם.

אני מביט בהערכה עמוקה אל העבר ובתקווה ובנחישות אל העתיד, מתוך מחויבות עמוקה להמשיך בעשייה וברוח הייחודית הפועמת במוסד למען ביטחון ישראל והעם היהודי.

"בְּאֵין תַּחְבֻּלוֹת יִפָּל עָם, וּתְשׁוּעָה בְּרֹב יוֹעֵץ"

דוד (דדי) ברנע

ראש המוסד

הערות פתיחה

הספר שלפניכם מציג את הסיפור ההיסטורי של המוסד בשנים הראשונות להקמתו על מגוון היבטיו. הזכות שנפלה בחלקנו לכתוב את הספר זימנה לנו חוויה יוצאת דופן, ובה בעת הציבה בפנינו אתגר של ממש ודילמות שונות בתחומי המחקר, הכתיבה והעריכה.

הספר נשען ברובו על חומרי ארכיון המוסד ועל ספרי מחקר שנכתבו בידי חוקרי מחלקת ההיסטוריה של הארגון לדורותיהם. זיכרונות אישיים בכתב או בעל פה (שתועדו והוקלטו) היו אף הם מקור ייחודי בעבודתנו. עם זאת, יש לזכור כי מקורות שכאלה בעייתיים מטבעם, בין אם בשל מגבלות הזיכרון האנושי ובין אם בשל ההטיות הנובעות מעדותם של אנשים על עצמם. לפיכך, למרות השימוש במקורות אלה, העדפנו מסמכים כתובים על פני מידע המבוסס על הזיכרון האנושי, על אחת כמה וכמה אם התגלו סתירות ביניהם.

מטעמים של ביטחון מידע אין בספר זה הפניות למקורות הפנימיים של חומרי המוסד. עם זאת, הפניות למקורות הגלויים שנעזרנו בהם אכן מופיעות.

מטעמים דומים, שמות האנשים (ישראלים וזרים) המצוינים בספר הם רק כאלה שפורסמו כבר במקורות גלויים בהקשר של המוסד או של קהילת המודיעין הישראלית. כמעט לכל הדמויות והמבצעים הוצמדו בזמנו כינויים. בספר זה הכינויים (שתמיד יופיעו במירכאות) אינם האותנטיים בני התקופה, למעט במקרים בודדים. לעיתים אף הסתפקנו באפיון כללי של תפקידי האנשים או של חלקם בעלילה, ללא ציון שם או כינוי. גם השמות שניתנו למבצעים השונים אינם אותנטיים, למעט במקרים שבהם כבר נחשפו ומוּכּרים לכול.

ההיסטוריה של המוסד מורכבת ועשירה, וכוללת פרטים רבים מספור. בחרנו לעסוק במה שנראה בעינינו כעיקר, ונמנענו מניסיון לעשות "צדק היסטורי" ולכלול בספר את כל המבצעים, השלוחות, הפעילויות והאנשים הרבים שפעלו באותה תקופה. גישה כזאת הייתה מרחיבה במידה רבה את היקפו של הספר, מקשה להבדיל בין עיקר לטפל, ופוגעת בחוויית הקריאה.

שי רז ז"ל היה שותף למלאכת כתיבת הספר, וכתב חלקים חשובים בו. לצערנו העמוק לא זכה לראות בהשלמתו. ספר זה מוקדש לזכרו.

אורי רוסט

חלק ראשון

הדרך להקמת המוסד וצעדים ראשונים

מבוא

התגבשות קהילת המודיעין הישראלית

ייסוד הקהילה על בסיס המבנה המשולש

תולדות גופי המודיעין של היישוב היהודי בארץ ישראל לפני קום המדינה, לימים קהילת המודיעין של ישראל, קשורות הדוקות בהקמתם ובהתפתחותם של המוסדות הלאומיים של היישוב החל מתחילת המאה ה 20. אפשר לאתר את שורשיהן עוד בתקופה העות'מאנית, והתפתחותן שלובה ברצף המאורעות המדיניים והביטחוניים שהיישוב התמודד עימם משלהי מלחמת העולם הראשונה, עת כבשו הבריטים את הארץ, ועד מלחמת העצמאות.

כבר בתחילת דרכה של התנועה הציונית בראשית המאה ה־20 הכירו מוסדותיה בצורך במודיעין שילווה את הפעילות המדינית, אך שונים היו הדברים בנוגע למודיעין ביטחוני. מוסדות הביטחון של היישוב היהודי התפתחו מאוחר יחסית. ארגון ההגנה, קל וחומר ארגוני המחתרת שלחמו בבריטים - האצ"ל והלח"י - לא היו צבא סדיר, אלא מיליציות מחתרתיות. גורמי המודיעין שלהם התפתחו לאט, באורח בלתי סדיר ובאיחור. גוף המודיעין הביטחוני העיקרי של היישוב בתקופת טרום המדינה, ש"י (שירות הידיעות) של הסוכנות היהודית וההגנה, הוקם במתכונת ארצית ואחודה רק כחמש שנים לפני מלחמת העצמאות.

במהלך שנתיים וחצי מתום מלחמת העולם השנייה ועד החלטת עצרת האו"ם שהובילה להקמת מדינת ישראל, הייתה התפתחות מואצת בפעילות גופי המודיעין של היישוב בארץ ובחו"ל והשתנו הדגשים בפעילותם - גופים אלה החלו להתמקד במאבק בבריטים ובתוך היישוב היהודי עצמו, על חשבון העיסוק בסוגיה הערבית; פעילות המודיעין בזירות שונות בחו"ל, בעיקר באירופה אך גם בארצות הברית, צמחה מאוד; וההתמקצעות המודיעינית גברה בשל תחילת עיסוק בנושאים טכניים, במחקר ובהדרכה. למעשה, בתקופה זו הונחה תשתית נרחבת למדי למערך האיסוף הישראלי בחו"ל לאחר קום המדינה.

כל אלה התחוללו במידה רבה בעקבות שני תהליכים עיקריים שעיצבו את מסגרת ההתייחסות של גורמי הביטחון (והמודיעין) של היישוב: הראשון - הפיכתה של סוגיית ארץ ישראל מסוגיה מקומית שבין הקהילה היהודית לקהילה הערבית בארץ ישראל, ובינן לשלטונות המנדט הבריטי (במעורבות מסוימת של מדינות ערב), לסוגיה בין־לאומית המעסיקה את מעצמות העולם ומדינות נוספות, וכן את האו"ם. השני - מאבק מוסדות היישוב למען עליית שארית הפליטה של יהודי אירופה לישראל. ההעפלה מאירופה, אך גם מצפון אפריקה ומארצות אחרות במזרח התיכון, בניהולו של המוסד לעלייה ב' בראשותו של שאול אביגור, ולצידה תנועת "הבריחה" (התארגנות ציונית שעסקה בהעברת יהודים ממזרח אירופה וממרכזה למערבה ולדרומה, בכוונה שיגיעו לארץ ישראל), דרשו היערכות חדשה. בדרך זו נוצרה תשתית מודיעין ענפה בכל רחבי אירופה, שקהילת המודיעין בישראל לאחר קום המדינה נשכרה ממנה.

עם זאת, באותה עת נזרעו זרעי פורענות ראשונים, שמאוחר יותר הביאו לתקלות בפעילות של קהילת המודיעין הישראלית בחו"ל בשנותיה הראשונות. בזירות שונות פעלו כמה סוכנויות וגורמים לאומיים יהודיים במשימות מגוונות, וחלקם חפפו זה לזה ואף התנגשו זה בזה. לדוגמה בצרפת, שהפכה למוקד הפעילות של היישוב בתחום הביטחון באותן שנים, פעלו בשנים 1948-1945 כמה גורמים: המחלקה המדינית של הסוכנות, מחלקת העלייה של הסוכנות, המוסד לעלייה ב', ההגנה והש"י. כולם עסקו בתחומים משיקים, לעיתים בתיאום כלשהו, גם מתוך תחרות ממש. גם בעיראק פעלו באותה עת שליחי הסוכנות, המוסד לעלייה ב', הש"י, ההגנה, תנועת "החלוץ" ותנועות נוספות. כולם יצרו ערבוביה מסוכנת של עיסוק בתחומי מדיניות, חינוך, עלייה, ביטחון ומודיעין, תוך התחככות הדדית שהולידה כעבור שנים אחדות את המפולת הראשונה בתולדות קהילת המודיעין, והובילה כמה מן הפעילים אל עמוד התלייה.

עם הקמת המדינה ופרוץ מלחמת העצמאות היה צורך בפעולה מהירה לארגון קהילת המודיעין. מגוון שיקולים - מבצעיים, ארגוניים ואישיים - דחו את מימוש השינויים בקהילה בכמה חודשים. בסופו של דבר יושמו השינויים בהדרגה בחודשים האחרונים של 1948 ובתחילת 1949, בזמן ההפוגה השנייה במלחמת העצמאות שהובילה אל הסכמי שביתת הנשק.

ברקע למהלכים הראשונים לעיצוב קהילת המודיעין של ישראל עמדו כמה שיקולים: המצב בחזיתות הלחימה והאכזבה מחוסר יכולתם של גורמי המודיעין דאז לתת מענה לצורכי המודיעין בלחימה; אי שביעות רצון כללית מטעויות ההערכה של גורמי המודיעין בעיקר בנוגע לפינוי הבריטי, לפלישת צבאות ערב ולמהלכי ירדן והלגיון הערבי; ומאבקים בין הארגונים השונים, כמה מהם אישיים, על דמותה העתידית של קהילת המודיעין.

ההכנות לארגון קהילת המודיעין של היישוב במתכונת ממלכתית החלו, כמו בניין מוסדות אחרים במדינה, עוד לפני סיום המנדט. על פי כמה עדויות החל ראש הש"י, איסר בארי, לתכנן את מבנה שירות המודיעין החדש זמן קצר לאחר שקיבל את האחריות לש"י מידי דוד שאלתיאל, ואפשר שמועד תחילת התכנון היה באמצע מרס 1948.‏¹ ברוח אותם ימים - "כל הארץ חזית, כל העם צבא" - תכנן בארי להקים על מקומו של הש"י שירות מודיעין (ש"מ) צבאי, לכאורה לצורכי הכוחות הלוחמים אך בפועל כשירות כללי שיעסוק גם בנושאים שאינם צבאיים. למעשה בנה בארי את שירות המודיעין החדש כהמשך ישיר של הש"י, ובאותה מתכונת ממש, וכלל בתוך כך תוספות שנדרשו או שכבר היו בשלבי ביצוע (כגון איחוד הארכיון המרכזי, ייסוד גורם לאיסוף מידע גלוי והקמת גוף לפעולות מיוחדות).²

ריבוי גופי המודיעין שפעלו זה לצד זה מתחילת המלחמה, והביקורת הנוקבת שמתחו מפקדי צה"ל הצעיר על אי תפקודו של המודיעין בעת פלישת צבאות ערב, הניעו את ראש הממשלה, דוד בן־גוריון, כשבועיים בלבד לאחר הכרזת המדינה, לקדם את תהליך הארגון מחדש של קהילת המודיעין.³ המהלך הראשון שערך היה אישי דווקא - ב־30 במאי 1948 הודיע בכתב למטכ"ל על מינויו של ראובן שילוח (על ידי שר החוץ משה שרת) למנהל אגף הש"י הצבאי והמדיני במשרד החוץ, הגם שלמשך המלחמה יהיה כפוף למשרד הביטחון. נקבע כי אגפו של שילוח יעבוד במגע הדוק עם המודיעין במטכ"ל ועם מטות החילות.⁴

על פניו, מכתב זה מעורר יותר שאלות מאשר מספק תובנות: לא היה קיים עדיין אגף ש"י במשרד החוץ, וגם משרד הביטחון טרם הוקם. כמו כן, המינוי היה מטעמו של שר החוץ ולא של ראש הממשלה, שהיה גם שר הביטחון, וגם את שירותי המודיעין במטכ"ל טרם ייסדו. באותו מועד התקיים רק גוף מודיעין קטן בראשות עזרא הלמר, כחלק מאגף המבצעים במטכ"ל בראשות יגאל ידין.

למעשה, במינוי זה ביקש בן־גוריון להכשיר את הקרקע לארגונה מחדש של קהילת המודיעין, אגב עקיפת מכשולים ארגוניים ואישיים שהתעוררו באותה עת, ובראשם חילוקי הדעות בינו ובין המטכ"ל וראש המפקדה הארצית של ההגנה לשעבר ישראל גלילי. על רקע זה הציג את המינוי כחלק ממינויי משרד החוץ מטעמו של שרת.⁵ המינוי נועד גם לקבע את מעמדו האישי של שילוח כמי שיוביל את קהילת המודיעין הממלכתית, ולהסדיר את המשך הזרמת המודיעין לבן־גוריון - מלאכה שהפקידו את שילוח עליה כבר בתחילת המלחמה. הדגשת מקומו של משרד החוץ במסגרת קהילת המודיעין נועדה ככל הנראה להכשיר את הקרקע לקראת התקופה שלאחר המלחמה, שבה על פי הדוגמה הבריטית ייעדו למשרד החוץ תפקיד מוביל בקהילת המודיעין.⁶

שבוע אחר כך, ב־7 ביוני 1948, סיכם בן־גוריון בהתייעצות עם שילוח ובארי על ארגון מחדש של הש"י, ונקבע כמעט כבדרך אגב מבנה קהילת המודיעין הממלכתית של ישראל, השריר וקיים עד היום. כך סיכם בן־גוריון ביומן המלחמה שלו:

יש להקים: ש"י צבאי על-יד המטה [המטכ"ל] תחת ראשות איסר [בארי]. ויוויאן [חיים] הרצוג [...] יהיה אחראי גם לביטחון (זהירות), צנזורה ואנטי-ריגול. ש"י פנימי תחת איסר (הקטן) [הראל] ויוסף י. [יזרעאלי]. ש"י מדיני חיצוני - ראובן [שילוח] יעמוד בראשו, ויהיה כפוף עד תום המלחמה למשרד הביטחון, אחר כך אולי למשרד החוץ.⁷

לשאלה מדוע נקבע מבנה משולש זה על מקומו של השירות האחוד, כמו הש"י, אין תשובה ברורה בתיעוד מאותה תקופה. כמו כן לא ברור מי הציע את החלוקה לשירותים נפרדים על פי תחומי התמחות. סביר כי שילוח, שדגל בכך כבר קודם לכן, הגה את הרעיון, אך הדבר לא נאמר בבירור במסמכים מאותה עת. ייתכן גם כי בן־גוריון היה מודע לסכנה של ריכוז כוח גדול מדי בידי שירות מודיעין אחד.

שילוח היה ה־מומחה לנושאי מודיעין בהנהגת היישוב, גם בשל היכרותו את שירותי המודיעין של מדינות אחרות כמו בריטניה, גרמניה וארצות הברית, וגם בשל התעניינותו, לא רק המעשית אלא גם "האקדמית", בתחום. בדוח שהכין כבר ב־27 בנובמבר 1944 לסיכום "השיתוף" עם הבריטים בעת המלחמה לאחר שסיים את תפקידו כאחראי לנושא זה, טען כי הריכוז המופרז של נושאי המודיעין בגוף אחד ששימש את המחלקה המדינית ואת ההגנה בעת ובעונה אחת, הגביל את פעולתו והיה מכשול בימי מלחמת העולם השנייה.⁸

לדבריו, קיום הש"י האחוד ביישוב עמד בניגוד לשיטת העבודה במדינות אחרות, שבהן מי שעסק באיסוף מידע צבאי לא עסק באיסוף מידע פוליטי. פיצול זה, טען, מקל על ההתמחות ועל הזהירות (המידור). שילוח הבהיר כי בש"י האחוד נעשה הדבר מחוסר ברירה, אך לא הסתיר את העדפתו לפיצול עבודת המודיעין בין ארגונים שונים. סביר כי תפיסתו זו התחזקה בשנים 1948-1944, לאחר שלמד להכיר גם את קהילת המודיעין האמריקנית בתקופה שבה הוקם ה־CIA.‏‏⁹

ב־24 ביוני 1948 שב בארי והציע לבן־גוריון למנותו לראש המודיעין הצבאי ואת איסר הראל לראש ש"ב (שירות הביטחון) הפנימי.¹⁰ אחרים הציעו באותם ימים מועמדים נוספים: ביומנו של בן־גוריון מצוין כי ב־26 ביוני 1948 הציע לו מרכוס זיו, יועצו היהודי־בריטי, למנות את חיים הרצוג לתפקיד במודיעין (מהיומן לא עולה בבירור שהרצוג הוצע כראש המודיעין).¹¹ הרצוג התלונן בפני בן־גוריון יומיים אחר כך על שהוא "מתבזבז" כמתורגמן לפקידי האו"ם (באותם ימים שירת כקצין קישור למשקיפי האו"ם בגזרת כביש ירושלים), ואמר כי היה מעוניין לארגן את שירות המודיעין.¹² בד בבד נמשך הדיון על מקומו של המודיעין במסגרת המטכ"ל: אם כאגף נפרד על פי הדוגמה האמריקנית, או במסגרת אגף המטה על פי הדוגמה הבריטית.

הצעותיו של בארי נתקבלו, וב־30 ביוני 1948, בשיאו של "משבר המינויים" בצה"ל, הורה סגן הרמטכ"ל צבי איילון על פירוק הש"י ועל הקמת שירות מודיעין חדש שיהיה כפוף לאג"ם. תפקידיו היו אמורים לכלול מודיעין קרבי, ביטחון מבצעים וריגול נגדי, צנזורה והאזנה. באותו יום זימן אליו בארי את ראשי הש"י, והודיע להם על פירוק הארגון ועל החלוקה החדשה לשלושה ארגוני מודיעין: מודיעין צבאי - שבראשו יעמוד הוא; מודיעין פנימי - בראשות איסר הראל; ומודיעין בחו"ל - מחלקה חשאית שתיקרא "המחלקה המדינית" ותהיה כפופה למשרד החוץ, ובראשה יעמוד בוריס גוריאל, מי ששימש עד אז ראש מחלקה בש"י. המחלקה המדינית תהיה כפופה לשילוח, בתוקף תפקידו כיועץ לתפקידים מיוחדים של שר החוץ.¹³

מדברי הראל שנים רבות מאוחר יותר עולה כי הוא והארגון שבראשותו נועדו להיות כפופים במישרין לבן־גוריון,¹⁴ שדווקא ראה ככל הנראה את הדברים מעט אחרת: על פי רישום ביומנו מ־15 ביולי 1948, בתשובה לשאלה של יוסף יזרעאלי (המזכ"ל הראשון של משרד הביטחון, ומי שהיה אמור לעמוד עם הראל בראש שירות הביטחון הפנימי) למי כפוף איסר הראל בעבודתו, ענה שהלה כפוף לשילוח ואליו. במהלך השנים שב הראל וטען כי לא ידע מאומה על קביעה זו, וכי לא היה לה כל ביטוי בפועל ונודע לו עליה רק שנים ארוכות לאחר מעשה.¹⁵

לראובן שילוח נשמר מקום מרכזי גם ביציקת דפוסי הפעולה הראשוניים של המודיעין הצבאי. על פי רישום ביומן בן־גוריון מ־12 ביולי 1948, באותו יום הגדירו בן־גוריון ושילוח את תחומי הפעילות של המודיעין הצבאי בראשותם של בארי והרצוג כדלקמן: מודיעין קרבי, ביטחון הצבא וריגול נגדי, האזנה, צנזורה ופעולות מיוחדות (הכוונה ככל הנראה לחוליית החבלה שפעלה באיטליה עוד באפריל 1948, והטביעה את הספינה "לינו" על מטען הרכש לסוריה שהוטען בה. עם קום המדינה הפכה החוליה ל"יחידה לחבלה והכשלה של רכש ערבי באירופה", בפיקודו של אמנון יונה). עוד נקבע שלמודיעין הצבאי יהיה גוף מרכזי ושלוחות בחטיבות צה"ל השונות. בארי ינהל את שירות המודיעין הצבאי, והרצוג ישמש כסגנו וייצג את השירות במטכ"ל.¹⁶

הנה כי כן, שילוח מילא מלכתחילה תפקיד מרכזי בעיצוב קהילת המודיעין הממלכתית של ישראל בראשית דרכה - כמרכז נושאי המודיעין (ונושאי ביטחון ונושאים מדיניים אחרים) עבור בן־גוריון בלשכת ראש הממשלה, כיועצו של שר החוץ שרת, כממונה על המחלקה המדינית החשאית של משרד החוץ, כממונה (ולו להלכה) על שירות הביטחון הפנימי וכמי שהשתתף בהגדרת תחומי האחריות של המודיעין הצבאי במסגרת כלל ההתייעצויות על מבנה הקהילה ואיוש התפקידים המרכזיים בה.

שילוח עסק בנושאים רבים נוספים, מקצתם הובילו אותו להיעדר מן הארץ בעקבות נסיעות ושליחויות ממלכתיות. נושאי עיסוקו המרובים ואחריותו בתחומים מגוונים - מודיעיניים, ביטחוניים ומדיניים - הציבו אותו בעמדה בלתי אפשרית מבחינה ארגונית: הוא היה כפוף בעת ובעונה אחת לראש הממשלה ולשר החוץ (לעיתים קישר, תיווך ופישר ביניהם); הוא היה בפועל "ראש קהילת המודיעין" המתהווה ולכל הפחות "ראשון בין שווים" בין מנהליה, אך גם אחראי לאחד ממרכיביה (המחלקה המדינית של משרד החוץ); הוא ניהל חלק מצוותי המשא ומתן על שביתת הנשק עם מדינות ערב ובו בזמן ביצע שיחות חשאיות מאחורי הקלעים עם חלק מהמדינות שעימן התנהל המשא ומתן.

שילוח היה בה בעת דיפלומט־על שביצע שליחויות מדיניות ומשאים ומתנים חשאיים מטעם ראשי המדינה ובכיר נציגי קהילת המודיעין הישראלית המתהווה, שטיפל בקידום קשרי המודיעין של המדינה. כל אלה פגעו ביכולתו לנהל ביעילות את נושאי המודיעין הממלכתיים, מה גם שעל פי עדויות שונות, הניהול היום־יומי שלהם היה רחוק מליבו.¹⁷

איסוף המודיעין בחו"ל - המחלקה המדינית במשרד החוץ (דעת)

בד בבד עם הקמת המודיעין הצבאי, החלה התארגנותו של גוף המודיעין שהיה אמון על איסוף המודיעין בחו"ל - המחלקה המדינית של משרד החוץ. חרף הנחייתו של בן־גוריון שהמחלקה תוכפף למשך המלחמה למשרד הביטחון (באותה עת טרם הוקם המשרד, ולפיכך נראה שבן־גוריון התכוון שהמחלקה המדינית תוכפף ישירות אליו, כשר הביטחון), התעלמו ראשי משרד החוץ מקביעתו: בעבודת מטה סדורה, יעילה וזריזה (מורשת המחלקה המדינית של הסוכנות היהודית) ייסדו את המחלקה במסגרת משרד החוץ, למרות הסתייגויותיו של בן־גוריון. קישורה של המחלקה אליו נעשה, למעשה, באמצעות כפיפותה לשילוח שעמד בקשר ישיר ורצוף עימו.

בשלושה דיונים באמצע יוני 1948 במשרד החוץ נקבעו יעדי המחלקה, המבנה שלה, דרכי פעילותה ונושאי המשרות בה. ייעוד המחלקה הוגדר כאיסוף מידע על מדיניות מדינות וגורמים זרים כלפי ישראל ומזימות נגדה, בישראל ובחו"ל, לטובת תכנון המדיניות הישראלית, בשיתוף משרד החוץ. בישראל (בשלוש שלוחות - בירושלים, בתל אביב ובחיפה) יערכו את הפעילות רשתות הש"י הפוליטי לשעבר שיותאמו לצרכים הממלכתיים של ישראל, ובחו"ל יבצעו אותה שליחים שיפעילו רשתות מתנדבים. עוד נקבע שהמחלקה תהיה כפופה ישירות לראש הממשלה, לשר החוץ ולמנכ"ל משרד החוץ (באותה עת בתוארו "המזכיר הראשי של משרד החוץ"), ותעמוד בקשר מתמיד עם שלושתם.

שלושה שלבים הוגדרו בפעילותה של המחלקה המדינית: השגת המידע על פי הכוונה ממטה המחלקה, מיונו, סינונו ושיגורו למחלקה בארץ; עיבוד המידע למודיעין וריכוזו בסיכומים יומיים, דו־שבועיים ואד־הוק לתפוצה גבוהה (ראש הממשלה, שר החוץ ומנכ"ל משרד החוץ); והעברת המידע שיתקבל לנמענים (בתפוצה מצומצמת) באמצעות משרד החוץ, מתן חוות דעת עליו וביצוע מבצעים על בסיסו, באישור ראש הממשלה ושר החוץ.

עוד נקבע מבנה המחלקה ואיושה: מנהל - ראובן שילוח; ממלא מקום מנהל - בוריס גוריאל (שהיה גם ראש המדור המערבי/כללי); ראש המדור הערבי - יהושע (ג'וש) פלמון, מוותיקי הש"י הערבי. בסופו של דבר השתלב פלמון דווקא במחלקת המזרח התיכון של משרד החוץ; ראש מדור המבצעים - אשר (ארתור) בן נתן, ששימש עד אז כעוזרו של שילוח בלשכת בן־גוריון וכבר עסק במבצעי מודיעין בחו"ל. במדור המבצעים אמור היה להשתלב כמומחה טכני חיים יערי, מי ששימש עד אז ראש המחלקה הטכנית של הש"י, והיה אמור להיות גם קצין הביטחון של האגף. בסופו של דבר השתלב בשירות המודיעין הצבאי כראש המדור הטכני (ש"מ 8). למזכירת המחלקה והאחראית למִנהלה מונתה כרמלה סוקניק (ידין).

תקציבה של המחלקה עמד על 30 אלף לירות ארץ ישראליות לשלושת חודשי קיומה הראשונים (יוני-אוגוסט 1948), ומשרדיה מוקמו במבנה מיוחד ליד משרד החוץ. לאחר תקופה מסוימת שבה מוקמו במחנה המטכ"ל ברמת גן (כיום מתחם השלישות הראשית), עברו לחלקה הדרומי של הקריה בתל אביב, לשעבר המושבה הטמפלרית שרונה, לבניין מספר 13 ברחוב ג בדרום הקריה, ולאחר מכן למבנה סמוך. המבנים היו למשכנה של המחלקה המדינית, ולימים למטה המוסד. המוקד הקדמי של המחלקה באירופה נקרא "מרכז ינאי", ושימש קודם לכן את שלוחת הש"י הראשונה בחו"ל שקמה בפריז ב־1947 ונקראה כך משום שכינויו של מי שעמד בראשה, חיים בן מנחם, היה "ינאי".

בדיוני ההקמה נקבע שהמחלקה תיקרא "אגף החקר" כלפי פנים ו"המחלקה המדינית" שליד משרד החוץ, כלפי חוץ. שמות אלה, בין השאר, תרמו בהמשך לאי בהירות ולאי הבנות שאפפו את המחלקה ואת תפקידיה: לדברי גוריאל, מנכ"ל משרד החוץ וולטר איתן הוא שטבע את השם "המחלקה המדינית", בהתבסס על גוף דומה שהתקיים במשרד החוץ הצרפתי (ובכמה משרדי חוץ נוספים), ותפקידו היה לבצע שליחויות מדיניות מיוחדות. בהמשך, המדור המבצעי האמון על הפעלת סניפי המחלקה באירופה זכה לכינוי "דעת" - והכינוי דבק במחלקה המדינית כולה.

גוריאל סבר מלכתחילה שפעילות המחלקה תתבסס על סניפיה בארץ, בהמשך ישיר לפעילות הש"י שהכיר, ולא שם דגש על פעילותה בחו"ל. אחרים חשבו שמדובר בגוף לגיבוש קווי מדיניות עבור הממשלה, ויש שסברו שהמחלקה תבסס את פעילותה על איסוף מדיני, לאו דווקא חשאי. הכינוי "אגף החקר" הוסיף לבלבול, מפני שבמשרד החוץ היו שחשבו כי מדובר בגוף מחקר, ולאו דווקא בגוף שמטרתו איסוף.

אפשר להעריך כי לבלבול תרמו אחר כך גם העצמאות הרבה שנטל לעצמו המדור המבצעי. רשמית הוא היה כפוף למחלקה המדינית, אך בפועל פעל לצידה ולא תחתיה, במידה משתנה של שיתוף פעולה. בתחילת 1949 צירפו למחלקה את "החוליה לחבלה ולהכשלת רכש ערבי באירופה", שזכתה לכינוי "חקר ב" - מה שהוסיף עוד לערפול סביב המחלקה המדינית ומשימותיה.

הקמת שירות הביטחון

בד בבד עם תחילת התארגנותם של המודיעין הצבאי ושל המחלקה המדינית של משרד החוץ, החל לפעול שירות הביטחון, לימים שב"כ (שירות הביטחון הכללי). לדברי ראש השירות הראשון, איסר הראל, שהיה עד אז ראש הש"י בתל אביב, הוא לא היה שותף לכל הדיונים בנושא הארגון מחדש של קהילת המודיעין בחודשים מאי-יוני 1948, ולראשונה נודע לו על פירוק הש"י ועל מינויו לראש השירות בישיבה שכינס בארי ב־30 ביוני 1948.^‏‏18

שירות הביטחון שכונה בתחילה "מחץ" ולעיתים "פלס" (שהיה כינויו של העומד בראשו, הראל) התארגן מלכתחילה בעיקר על בסיס אנשי ואמצעי הש"י בתל אביב. בתוספת כוח אדם מצומצם יחסית מסניפי ש"י אחרים, בעיקר כאלה שהגיעו מן המחלקות הפנימיות והכלליות של הש"י בראשיתו, מנה השירות 20 עובדות ועובדים, שעברו עם הראל מן הש"י אל "מחץ".¹⁹

השירות נוסד כיחידה צה"לית. אנשיו חוילו כבר בראשית יוני, ונשאו דרגות צבאיות על פי תפקידם: להראל הוענקה דרגת סא"ל, כדרגתו של מפקד המודיעין הצבאי (דרגה גבוהה מאוד באותם ימים, המקבילה לדרגת מח"ט). מטה השירות הוקם ביפו, וממש מראשיתו נדרש להתמודד עם סדרת משברים ביטחוניים־פוליטיים, שאיימו על ביטחון הפנים של המדינה הצעירה: ספיחי פרשת "אלטלנה" (יוני 1948) ורצח המתווך מטעם האו"ם, הרוזן השוודי פולקה ברנדוט, בידי אנשי הלח"י בירושלים (ספטמבר 1948).²⁰

על פי הראל, התמקד השירות בתחילת דרכו בשתי משימות עיקריות: מניעת חתרנות נגד המדינה ומוסדותיה, וסיכול פעילות מחתרתית בתוכה. לשם כך פעל השירות הן במגזר הערבי הן במגזר היהודי: במגזר הערבי לאיתור גורמי סיכון מקרב ערביי ישראל שנותרו בארץ לאחר קום המדינה, ושאבו עידוד מאיומי מדינות ערב ל"סיבוב שני" שבו יימחקו תוצאות מלחמת העצמאות; במגזר היהודי לאיתור גורמים בימין המפה הפוליטית ובשמאלה כאחת, שלא היו שותפים להשקפות המפלגה השלטת באותה עת מפא"י, וככאלה נתפסו כאיום - פוליטי אך גם ביטחוני.²¹

*המשך הפרק זמין בספר המלא*