מערך המילואים בצה"ל

הקדמה

את הקסם של מערך המילואים בצה"ל פגשתי כבר כילד בגיל צעיר. בזיכרון שמלווה אותי מגיל 7 או 8, אבי היה חוזר משירות מילואים לחופשה קצרה, ובמעין טקס של פעם בכמה חודשים היו מגיעים איתו חברים מהגדוד - אמציה, אהרון, שפיגלמן, עמוס, לוי - חברים שהכיר במלחמת יום כיפור, והם עדיין נפגשים מדי פעם לפעם עד היום. לימים אבין את הקסם המיוחד של משרתי המילואים ואת המחויבות לחברים בפלוגה, חברות הנפרסת על פני עשרות שנים, חברות שאינה תלויה בכלום, קשר בין אנשים הבאים מכל גווני החברה הישראלית. אז כמו היום, זוהי חבורה נפלאה של אנשים המייצגת עבורי את הסולידריות החברתית ואת ישראל היפה. זהו קסמו של מערך המילואים.

את המחקר על המערך המילואים התחלתי בשנת 2015 וסיימתי בשנת 2021, אלה היו שנים מאתגרות למערך המילואים של צה"ל מבחינת הגדרת "מערכת הציפיות" ממנו וכנגזרת מכך, נשאלה השאלה בדבר מידת נחיצותו בשדה הקרב העתידי. השנים 2023⁧-⁩2024 העמידו את מערך המילואים במבחן המלחמה, מלחמה הנמשכת על פני יותר משנה.

מערך המילואים של צה"ל נוסד עם קום המדינה. ייחודו בכך שהוא נמצא בתווך שבין צה"ל, החברה הישראלית והמדינה, וזאת מכיוון שצה"ל מוגדר כצבא העם ומערך המילואים הוא נדבך מרכזי בו. תהליכים המתרחשים בחברה הישראלית משפיעים על צה"ל בכלל ועל מערך המילואים בפרט.

המחקר התמקד במתן תשובה לשאלה האם חקיקת חוק המילואים ב־2008 הביאה לשינוי בדיון הפרלמנטרי בהיבטי תגמול ופיצוי למשרתים במילואים, מ־2008 ועד 2017, והאם יש בשינוי בדיון הפרלמנטרי כדי להשפיע על מערך המילואים בעתיד. השערת המחקר המרכזית היא כי מרכיבים הנוגעים לפן הכלכלי ולתגמול משפיעים על מאפייני החקיקה מאז חוק המילואים. השערה נוספת נוגעת לשימור מערך המילואים, והיא שכדי לשמר את מערך המילואים תידרש המדינה להגדיל את היקף התגמול למשרתים בו.

הספר מאפשר הסתכלות ייחודית על שתי סוגיות מרכזיות: סוגיה ראשונה, התפתחות מערך המילואים בצה"ל, חוק המילואים שחוקק בשנת 2008 והשפעתו על צה"ל. הסוגיה השנייה, הסתכלות על השפעות של קבוצות אינטרס על צה"ל באמצעות מודל "הפיכה במהופך" של פרופ' סטיוארט כהן ובחינת ההשפעות של אותן קבוצות אינטרס על מערך המילואים.

במסגרת כתיבת הספר נעשו התאמות מבחינת היקף החומר שנכלל ואופן ארגון הפרקים כדי לאפשר קריאה רציפה והבנה של המחקר והממצאים אשר עולים ממנו. הספר בנוי על כמה נדבכים, פרק א' מניח את התשתית המחקרית והתיאורטית, ובכלל זה את מודל "הפיכה במהופך" של פרופ' סטיוארט כהן. פרק ב' מתמקד במושגים מרכזיים בהקשרים של מהי "אומה חמושה", התפתחות צבא ההמונים ומערכי מילואים בעולם. פרקים ג' ו־ד' מתמקדים בהתפתחות מערך המילואים במדינת ישראל מקום המדינה ועד שנת 2021 תוך בחינת מקומו של מערך המילואים בתפיסת הביטחון של מדינת ישראל. פרק ה' בספר מתמקד בהתפתחות חוק המילואים המהווה "קו פרשת המים" מבחינת התפתחות תהליכי חקיקה, והוא מאפשר להבין את ההשפעה של גורמים חיצוניים על תהליכים במערך המילואים. פרקים ו' ו־ז' מתמקדים בממצאי המחקר ובדיון בשאלות המחקר.

בשנה שלפני המלחמה, הרפורמה המשפטית שהובילה הממשלה הביאה למחאה ציבורית רחבת היקף שמשרתי המילואים היו חלק ממנה. משרתי המילואים היו לקול בולט בהתנגדות לרפורמה זו, ונשמעו אמירות על הפסקת ההתנדבות לשירות המילואים, ומנגד קולות שקראו לאותם משרתי מילואים "בוגדים". ואז באה המלחמה.

בעקבות המתקפה הרצחנית של ארגון הטרור חמאס ב־7 באוקטובר 2023 פרצה מלחמת "חרבות ברזל". אירועי 7 באוקטובר והמלחמה שבאה בעקבות אירועים אלה יעצבו את השיח בין צה"ל לבין החברה הישראלית ויאתגרו את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל בשנים הבאות.

מערך המילואים במלחמת "חרבות ברזל" גויס במלוא עוצמתו ולמעשה מיצב מחדש את חשיבותו ונחיצותו עבור מדינת ישראל וצה"ל. בשלב זה של המלחמה קשה לעמוד על כלל המשמעויות מהפעלת מערך המילואים ועל ההשפעה העתידית על המערך עצמו ועל צה"ל, אולם אין ספק כי המלחמה מערערת פרדיגמות שליוו אותנו בעבר בהקשר ליחס בין מדינת ישראל וצה"ל למערך המילואים.

הספר מניח תשתית ידע רחבה על התפתחות מערך המילואים ועל השפעות החברה הישראלית על השירות הצבאי בכלל ועל מערך המילואים בפרט. אני תקווה כי יהיה בו כדי לתרום לקיומו של דיון ציבורי ענייני ביחס למקומו ולחשיבותו של מערך המילואים והשירות הצבאי במדינת ישראל בעתיד וביחס לחוסנה של החברה הישראלית.

ספר זה, על אודות מערך המילואים, מוקדש למשרתי ומשרתות המילואים אשר מגינים על מדינת ישראל, מיום הקמתה, בשגרה ובמלחמה, באוויר, בים וביבשה.

ברצוני להודות לפרופ' אלישבע רוסמן־סטולמן שהנחתה וליוותה אותי במהלך המחקר והייתה לי למורת דרך. אחרונה אבל ראשונה, משפחתי. רעייתי שגית, העוגן ועמוד התווך בחיי, שתומכת ומעודדת אותי לכבוש פסגות חדשות, ולילדי עומר, טל ושחר הממלאים אותי בגאווה ובהשראה מדי יום.

1

המערך המחקרי והתשתית התיאורטית

המערך המחקרי

המחקר שעליו מבוסס ספר זה התמקד בשאלה: באיזו מידה חקיקת חוק המילואים ב־2008 הביאה לשינוי בדיון הפרלמנטרי על תגמול ופיצוי למשרתים במילואים, מ־2008 ועד 2017, ובאיזו מידה השינוי בדיון הפרלמנטרי ישפיע על מערך המילואים בעתיד?

המשתנים במחקר - משתנה בלתי תלוי: חוק המילואים (2008) - חוק המילואים הוא תוצר של תהליכים שהתרחשו בחברה הישראלית ומפעילותן של קבוצות אזרחיות, שעיצבו את תוכנו ותרמו לעצם חקיקתו. למלחמת לבנון השנייה הייתה השפעה על עיצוב החוק, אך תהליך החתירה לשינוי הנדרש והתגבשות החוק החלו כמה שנים לפני המלחמה. המחקר מניח כי בראייה ארוכת טווח, לחוק המילואים יש השפעה על מודל השירות במילואים. לחוק המילואים שני תפקודים במסגרת המחקר: הוא משמש "נקודת אמצע" להבנת התהליכים טרם חקיקתו, וגם מתפקד כאבן בוחן להבנת תהליכים הנובעים מעצם חקיקתו, תהליכים שתוצאותיהם ניכרו לאחר חקיקתו. משתנה תלוי: הדיון הפרלמנטרי - חקיקה היא הפעילות העיקרית בזירה הפרלמנטרית, היא פרקטיקה מרכזית של חברי הכנסת כדי להשפיע במגוון תחומים ולעצב את פניה של החברה הישראלית. הצעות חוק מביאות לידי ביטוי את הסוגיות שבמוקד הדיון הציבורי והחברתי בישראל, ולהגשתן יש חשיבות והשפעה גם במקרים שבהם אינן מתקבלות. הצעות החוק מוגשות, בין היתר, כאמצעי ליצירת תהודה ציבורית ולצבירת הון פוליטי. לכן הצעות חוק בדרך כלל עוסקות בנושאים שחברי הכנסת מזהים כסוגיות בולטות בחברה הישראלית.¹ במסגרת הדיון בספר אבחן את כלל הצעות החוק שהוגשו, בין שהתקבלו ובין שלא, בנושא מערך המילואים. מהן ינותחו וימופו, על פי הקטגוריות המפורטות מטה, הצעות החוק (שהתקבלו ושלא התקבלו) בין השנים 2000⁧-⁩2017.

במחקר נבחנו ארבע השערות מחקר ואותן ניסתי להוכיח במסגרת איסוף ועיבוד כלל הממצאים, כפי שיוצג בהמשך. השערה ראשונה, לחוק המילואים יתרונות רבים, שהשפיעו לטובה על מערך המילואים בהיבטים הללו: הגבלת היקף ימי המילואים שאליהם אפשר לזמן חייל מילואים לשירות בשנה; הגדרת הסיבות האפשריות לזימון חיילים לשירות מילואים;² הגדרת האחריות של צה"ל והממשלה לבקרה על כשירות מערך המילואים; הגדרת סוג התגמולים שישולמו לחיילי המילואים בעבור שירות מילואים והגדרת פיצוי שכרי מינימלי בעבור שירות מילואים. חוק המילואים פתר מגוון בעיות בנושא שירות המילואים, ובמקביל הטמיע הלכה למעשה היבטים של השיח הכלכלי, המתחזק בחברה הישראלית מאז סוף המאה הקודמת, במודל השירות במילואים. השערת המחקר היא כי היבטים של חוק המילואים הנוגעים לשיח הכלכלי ולתגמול יצרו אפקט מצטבר והשפיעו על מאפייני החקיקה הלאה. השערה שנייה, מאפייני השיח בנושא שירות המילואים השתנו במרוצת השנים, וניכר מעבר משיח של שוויון לשיח של הוגנות חברתית. רעיון ההוגנות כלפי המשרתים במילואים מעמיק את הממד הכלכלי בשיח הציבורי על שירות מילואים בישראל, כחלק ממגמת שינוי רחבה יותר בחברה הישראלית. השערתי היא שהשיח על הוגנות יתעצם ככל שיגבר חוסר השוויון במערך המילואים, כלומר, ככל שמספר המשרתים יתמעט ביחס לכלל האוכלוסייה; כך יתרחב אף יותר השיח הכלכלי בנוגע לשירות במילואים. השערה שלישית, לאור היקף מערך המילואים, תגמול ופיצוי למשרתים במילואים כרוכים בעלויות גבוהות. השערתי היא שאם יתקבלו הצעות חקיקה הכרוכות בעלויות כספיות גבוהות למדינה ולצה"ל, הצעות אלה ישפיעו על מודל השירות במילואים בעתיד. השערה רביעית, מערך המילואים הוא מרכיב בתפיסת הביטחון של מדינת ישראל. כל עוד ייעודו של מערך המילואים לא ישונה, נחיצותו וחשיבותו ייוותרו על כנם. השערתי היא שכדי לשמר את מערך המילואים, תידרש המדינה להרחיב את היקף התגמול למשרתים, וכן לחזק מרכיבים סמליים של הוקרת המשרתים, במטרה לשמר את מעמדו של שירות המילואים בחברה הישראלית.

שיטת המחקר

במסגרת המחקר שמובא בספר זה נאספו ממצאים העוסקים בחקיקה ובפעילות חקיקה של חברי כנסת בנושאים הנוגעים למערך המילואים, לצד ממצאים הקשורים לחוק המילואים ולפעילות העמותה למען משרתי המילואים.

הדיון הפרלמנטרי - בסיס נתונים; חקיקה והחלטות ממשלה בתחום המילואים

מבחינה מתודולוגית, המחקר שמובא בספר זה משלב בין שיטה איכותנית לשיטה כמותנית. שילוב השיטות מייצר איזון ומקובל כיום במחקר במדעי החברה. גישה של שיטות מחקר משולבות מציעה מגוון אפשרויות להרחבת כלי המחקר, נקודות המבט ובסיסי הפרשנות של המחקר האיכותני, אך גם מאתגרת ומעלה שאלות.³ המטרה העיקרית בשילוב שיטות היא לתקף תופעות באמצעות הצלבת נתונים. השילוב בין שיטות וכלי מחקר איכותניים שונים הוא בסיס להפקה ולהצגה של מגוון נתונים לצורך ביסוס הפרשנות והוכחת קפדנות מדעית, והוא מחזק את תוקף המחקר ומעצים את אמינותו.⁴

המחקר מאופיין בניתוח תוכן קטגוריאלי שמשמעותו ניתוח הטקסט באמצעות פירוקו למילים, משפטים או קטעים וקיבוצם מחדש. על בסיס תהליך הניתוח והפירוק של הטקסטים מזוהה בהם חזרתיות שיטתית, והם משויכים לקטגוריות חדשות. שיוך זה מאפשר בחינה נוספת של שאלת המחקר.⁵

החלק האיכותני בא לידי ביטוי בניתוח התוכן המילולי של הצעות חוק וחוקים, כדי למפות את הדרישות העולות מתוך הצעות החוק והחוקים העוסקים במערך המילואים בשנים 2000⁧-⁩2017. לאחר מיפוי מרכיבי הצעות החוק, החוקים והחלטות הממשלה שנבחנו, הם ישויכו לקטגוריה הרלוונטית.

החלק הכמותני בא לידי ביטוי בניתוח כלל הצעות החוק, החוקים והחלטות הממשלה שנבחנו, לאחר ששויכו לקטגוריות. כימות הצעות החוק, החוקים והחלטות הממשלה יאפשר ניתוח של מגמות שונות בבסיס הנתונים.⁶ באמצעות ניתוח זה ייבחנו שאלות המחקר - האם אפשר להצביע על שינויים במאפייני תהליכי החקיקה וקבלת ההחלטות בממשלה, האם הדיון הפרלמנטרי השתנה במרוצת השנים, וכיצד. הבנת מאפייני החקיקה ומגמת שינוי לאחר חקיקת חוק המילואים ב־2008, אם קיימת, יכולה לסייע בהבנת השינויים במאפייני הדיון הפרלמנטרי. תהליכי החקיקה מבטאים בפועל את הדיון הציבורי בסוגיות מרכזיות הנוגעות למערך המילואים ובנושאים שהכנסת מקדמת מסיבות שונות - אם בשל לחץ ציבורי, השפעה מצד עמותות או לצורך קידום מדיניות ממשלתית או אינטרסים של המחוקק.

חקיקה העוסקת במערך המילואים - חוקים, הצעות חוק והחלטות ממשלה

הצעת חוק עשויה להיות הצעה של חוק חדש, הצעה לתיקון חוק קיים או הצעה לביטול חוק קיים. נוסח ההצעה מגובש בדיונים בוועדות הכנסת. הצעת חוק נדונה במליאת הכנסת בשלוש קריאות, והחוק מתקבל בקריאה השלישית. הצעת חוק מוגשת מטעם הממשלה, ועדות מסוימות בכנסת (לפי תקנון הכנסת), חבר כנסת או קבוצת חברי הכנסת (הצעות אלה נידונות גם בדיון מוקדם). לאחר שהצעת חוק התקבלה בקריאה השלישית, היא הופכת לחוק. לפי סעיף 2(ד) לחוק המעבר, התש"ט־1949, כל חוק יפורסם ברשומות בתוך עשרה ימים מיום שהתקבל בכנסת. לאחר הפרסום ברשומות, החוק מפורסם גם באתר מאגר החקיקה הלאומי. החלטות הממשלה הן חלק מתהליך החקיקה מאחר שוועדת שרים לחקיקה פועלת במסגרת הממשלה, ועל כן הדיון הפרלמנטרי מושפע גם מהחלטות הממשלה.

תחום החקיקה ייבחן במחקר על בסיס בדיקת כלל החוקים והצעות החוק כפי שהם מופיעים באתר הרשמי של כנסת ישראל.⁷ החיפוש במאגר הכנסת יתבסס על המילה "מילואים" ועל כלל הצעות החוק והחוקים הרשומים במאגר מינואר 2000 ועד דצמבר 2017, שיעלו בתוצאות החיפוש.

החלטות ממשלה העוסקות במערך המילואים - החלטות ממשלה בנושא מילואים אותרו על בסיס חיפוש המילה "מילואים" באתר מזכירות הממשלה,⁸ בתקופה שבין ינואר 2000 לדצמבר 2017. במסגרת המחקר יוצגו גם כל החלטות הממשלה בנושא מילואים, כולל של ועדת שרים לחקיקה, שהתקבלו בשנים 2000⁧-⁩2017.⁹

תקופת איסוף נתוני החקיקה והחלטות ממשלה - במסגרת המחקר נותחו חוקים, הצעות חוק והחלטות ממשלה שהתקבלו בשנים 2000⁧-⁩2017. טווח שנים זה נבחר למחקר מכיוון שאפשר לסמן את סוף שנות ה־90 ותחילת שנות האלפיים כראשיתו של משבר במערך המילואים, כפי שיתואר בהרחבה בפרק העוסק בהתפתחות מערך המילואים. על כן למתרחש בשנים אלה יכולה להיות השפעה על פעילות הכנסת. ב־2008 נחקק חוק המילואים, נקודת ייחוס חשובה שגם בה אעסוק בהרחבה בהמשך. נכון למועד כתיבת הספר עברו 16 שנים לאחר חקיקת חוק המילואים ומעל ל־20 שנה מאז תחילת משבר המילואים, ואפשר לבחון את השינויים במאפייני החקיקה ובתוכנה, לאור המציאות החברתית המשתנה בישראל. בטווח השנים הנבחר אפשר לבחון את השינויים במערך המילואים ובחברה בישראל במקביל.

החלוקה לקטגוריות של הצעות חוק, חוקים והחלטות ממשלה - החלוקה לקטגוריות אלה נובעת מהתפיסה שחייל מילואים מושפע מכמה גורמים ומעגלי חיים: המשפחה, המעסיק, צרכים אישיים, המערכת הצבאית ומוסדות המדינה. כלל הצעות החוק, החוקים והחלטות הממשלה יאורגנו על פי הקטגוריות הללו:

• בניין הכוח וכשירות המערך - סוגיות הנוגעות לבניין הכוח של מערך המילואים, בכלל זה גיל הפטור משירות מילואים וכשירות מערך המילואים.
• הפעלת חיילי המילואים בשגרה ובחירום - היבטים המסדירים את אופן הגיוס של חיילי מילואים בחירום ובשגרה, את מאפייני השירות ואת סוג הצווים המופעלים בשעת חירום.
• מעטפת לחייל המילואים ולבני משפחתו - סוגיות העוסקות ישירות בתמיכה הניתנת לחייל המילואים ולבני משפחתו בשגרה ובחירום, כגון אי הפעלת גביית חובות בשעת חירום או אישור הניתן לבן או בת הזוג של חייל מילואים להגיע למקום העבודה באיחור של שעה.
• מעסיקים ומקום עבודה - סוגיות הקשורות במעסיקים של משרתי מילואים בהיבטים שונים של תגמול וכן במקום העבודה של משרתי המילואים, כולל איסור על פיטורים ונושאים הקשורים לשכר.
• שכר ופיצוי שכרי - סוגיות הנוגעות להיבטי חישוב השכר של חייל מילואים ואופן הפיצוי השכרי על ידי ביטוח לאומי, תשלום פיצוי לסטודנטים המשרתים במילואים ופיצוי לעצמאים המשרתים במילואים.
• תגמול - סוגיות הנוגעות לתגמול שאינו מחושב כפיצוי שכרי בגין שירות המילואים, כגון תגמול כספי ישיר, הטבה ממשלתית, הנחה בתשלום אגרות או פטור מתשלום אגרות.
• ביטוח, תגמול ושיקום - הצעות חוק וחוקים הנוגעים לביטוח בתקופת שירות המילואים וסוגיות של תגמול ושיקום בגין פציעה או מוות, לחייל המילואים או לבני משפחתו.
• הוקרה - הצעות חוק והחלטות ממשלה לקידום ביטויי הוקרה למשרתים במילואים, לבני משפחותיהם ולמעטפת התומכת, וזאת באמצעות קביעת טקסים ואירועים סמליים. לדוגמה, יום ההוקרה למערך המילואים כפי שמופיע בחוק המילואים (ל"ג בעומר).

החלטות ממשלה, הצעות חוק וחוקים מסוימים מקיפים כמה נושאים שונים, ומבחינה תיאורטית אפשר לשייכם לכמה קטגוריות שונות. אולם כדי להימנע מעיוות של הנתונים והיקפיהם, כל חוק, הצעת חוק או החלטת ממשלה ייספרו רק פעם אחת וישויכו לקטגוריה אחת בלבד. בחירת הקטגוריה הרלוונטית מבוססת על מהות ליבת החוק, הצעת החוק או החלטת הממשלה.

יש לציין כי במסגרת המחקר לא נעשה תהליך ניתוח של החקיקה, הכולל מעקב אחרי התפתחות העניינים מהגשת הצעת החוק ועד השלמת החקיקה בקריאה שנייה ושלישית, בירור השאלה מה עלה בגורלה של כל הצעת חוק, וכן לא נבחנו הסיבות לשלילתה או לקבלתה של הצעת חוק. איסוף הנתונים לפי החלטות ממשלה, הצעות חוק וחוקים מבוסס על המצב הקיים בעת עריכת המחקר.

הדיון הפרלמנטרי - בסיס נתונים; ראיונות עם חברי כנסת

במסגרת המחקר רואיינו כמה חברי כנסת מכהנים או חברי כנסת לשעבר.¹⁰ הממצאים המוצגים בחלק זה של המחקר מבוססים על הנאמר בראיונות עם ח"כ לשעבר איתן כבל, ח"כ לשעבר עמר בר לב, ח"כ אלעזר שטרן, ח"כ לשעבר אייל בן־ראובן וח"כ עפר שלח. בראיונות התבקשו המרואיינים להגיב לסוגיות הללו, שהוצגו בפניהם: הסיבות להיקף החקיקה הפרטית בישראל ומשמעותה; מידת השפעת קבוצות אינטרס על תהליך החקיקה בישראל; יחסי גומלין בין המחוקק ובין העמותה למען משרתי המילואים ומידת השפעת העמותה על המחוקק; ומניעי המחוקק לקדם חקיקה בנושא כזה או אחר. יש לציין כי מתוך הנושאים הנ"ל התפתח בראיונות שיח על נושאים נוספים הקשורים במערך המילואים.

הראיונות התנהלו בפגישות אישיות ובשיחות טלפוניות שהוקלטו ותומללו לאחר מכן. רוב חברי הכנסת שנבחרו לראיונות היו בכירים בצה"ל (שטרן, בן־ראובן, בר לב) או שירתו במערך המילואים תקופה ממושכת (כבל). חברי הכנסת שלח וכבל היו מעורבים מאוד בתהליכים המתרחשים במערך המילואים, בכנסת ובצה"ל עצמו, ובפעילות ועדת החוץ והביטחון בכנסת. חברי כנסת הם נבחרי ציבור והראיונות עימם נערכו מתוקף תפקידם, לכן הראיונות נחשבים "ראיונות עילית", ולא הובטחה למרואיינים אנונימיות. הובהר מראש כי הראיונות נערכים לצורך המחקר וכי המרואיינים יצוטטו במחקר, כמקובל.

מטרת הראיונות עם חברי הכנסת היא להבין את יחסי הגומלין בין העמותה למען משרתי המילואים ובין המחוקק וכן לעמוד על הסיבות שבגינן הובילו חברי הכנסת הללו חקיקה בנושא מערך המילואים, ומה הגורמים שהשפיעו עליהם. הראיונות עם חברי הכנסת הם הזדמנות להעמיק בסוגיות שונות ובשיקולים לקיומו של תהליך ציבורי ביחס למערך המילואים. שיח זה מאפשר גם למידה של המרכיבים ה"רכים" בתהליך, שהם מעבר לממצאים היבשים, ויכולים אף הם להצביע על מעורבות של חברי הכנסת בתחום ועל השפעה הדדית בין חברי הכנסת לעמותה למען משרתי המילואים.

חוק המילואים - מרכיבי החוק ומשמעותם

חוק המילואים נחקק ב־2008 על רקע תוצאות מלחמת לבנון השנייה, כפי שתפסו אותן הציבור וחיילי המילואים; תחושות הציבור ואווירת המחאה הציבורית האיצו את תהליך חקיקתו. חוק המילואים משקף את המעבר לפורמליות בשיח בין המערכת הצבאית והמדינה ובין המשרתים במילואים. החידוש העיקרי בחוק הוא ביטוי של תפיסה כוללת לניהול מערך המילואים, החל מבניין הכוח על מרכיביו השונים, עבור בהפעלת המערך בשגרה ובחירום, תוך קביעת יעדים ומטרות לשירות, וכלה בנושאים העוסקים בפרט - פיצוי, תגמול והוקרה.¹¹

במסגרת המחקר המובא בספר זה אנתח את מרכיבי החוק על בסיס הנושאים הללו: הפעלת המערך, כשירות המערך, בניין הכוח, תגמול והוקרה. כמו כן אעמוד על משמעותם של מרכיבי החוק ועל מהות השינויים שחלו ביחס למערך המילואים לאורך השנים, לפני חקיקת חוק המילואים ולאחריו. חשוב להבין את מרכיבי החוק ואת משמעותם כדי להבין את ממצאי המחקר עצמו, שכן הוא עוסק במאפייני החקיקה הקשורה למערך המילואים לפני חוק המילואים (2000⁧-⁩2008) ובמאפייני החקיקה לאחר מכן (2009⁧-⁩2017). חוק המילואים, שנחקק ב־2008, הוא "קו פרשת המים" המאפשר ניתוח של מאפיינים בחקיקה לפני חקיקתו ולאחריה. הבנת השונות במאפייני החקיקה לפני החוק ולאחריו ישפכו אור על סוגיות שטרם נפתרו ואף על השפעת חוק המילואים על מאפייני השיח הציבורי בנושא מערך המילואים.

יש לציין כי הדיונים שעסקו בחוק המילואים במסגרת ועדת החוץ והביטחון בכנסת נמצאים תחת חיסיון ועל כן קשה לעמוד על הלך הרוח שאפיין אותם ועל סוגיות שעלו לדיון במסגרת דיוני הוועדה על חוק המילואים. כדי להתמודד עם החסר שנוצר בשל היעדר הפרוטוקולים של ועדת החוץ והביטחון, וכדי להבין טוב יותר את נקודת המבט של צה"ל על תהליך חקיקת חוק המילואים, ראיינתי את אל"מ (במילואים) עופר כהן, שכיהן בשנים 2006⁧-⁩2008 כראש ענף תכנון כוח אדם מילואים באגף כוח אדם של צה"ל. הוא היה מעורב בתהליך חקיקת החוק ונכח בדיוני ועדת החוץ והביטחון כנציג צה"ל עד לחקיקת החוק ב־2008.

העמותה למען משרתי המילואים

במסגרת המחקר העמקתי בפעילות העמותה למען משרתי המילואים לאור מודל "הפיכה במהופך". בחרתי להתמקד בעמותה זו שכן היא העמותה הוותיקה ביותר המשמרת תהליכי עבודה ארוכי שנים עם הצבא, עם הכנסת ועם גורמי ממשל שונים, ולאור חשיבותה והיקף פעילותה לאורך השנים. במסגרת המחקר נחשף בפניי ארכיון העמותה ומתוכו הועברו לרשותי מסמכים רשמיים שונים המתארים את פעילותם למען משרתי המילואים לאורך השנים מול גורמים שונים בצה"ל, בכנסת, במשרדי ממשלה ועוד. מסמכים אלה מספקים מידע ישיר על האופן שבו תופסת העמותה את מערך המילואים ואת מעמדה ביחס לצבא ולמדינה בכל הקשור לעשייה למען מערך המילואים. לצורך המחקר נפגשתי עם מר אבי סייג,¹² יו"ר העמותה למען משרתי המילואים, לריאיון אישי, פנים אל פנים, אשר תומלל לאחר מכן. במסגרת תפקידו מר סייג הוביל את הקשר של העמותה עם הצבא ועם גורמי ממשל שונים. הוא נפגש עם גורמים רבים ופעל במגוון ערוצים לקידום פעילות העמותה, וייצג אותה מיום הקמתה. מר סייג החזיק ברשותו ארכיון עשיר של מסמכים השופכים אור על פעילות העמותה למען משרתי המילואים. מר סייג היה מוכר בקרב חברי הכנסת ופעילותו זכתה להערכה רבה מגורמים שונים במשרדי הממשלה ובכנסת.

המודלים התיאורטיים של א"ר לאקהם ושל סטיוארט כהן

העיסוק במערך המילואים אינו נוגע רק בהיבט הצבאי. הוא טומן בחובו סוגיות חברתיות עמוקות שראשיתן עוד בימי קום המדינה. התפיסה של צה"ל כצבא העם מגלמת שיח פנימי עמוק של החברה בישראל, שיח המתפתח ומשתנה לאורך השנים. בספר זה אסקור בהרחבה סוגיות הנוגעות להתפתחות מערך המילואים וכן את תהליך חקיקת חוק המילואים ואת השפעותיו.

לצורך הדגמת סוגיית ההשפעה החיצונית על צה"ל אעמיק בעיקר במודל "הפיכה במהופך" של סטיוארט כהן ואדגים את השפעות הקבוצות האזרחיות על מערך המילואים. אך כדי לדון במודל של ס' כהן אניח תחילה תשתית תיאורטית לעיסוק ביחסים בין המערכת הצבאית למערכת האזרחית באמצעות המודל של א"ר לאקהם. השימוש במודלים אלה הוא הבסיס לעבודת המחקר על השפעה פוטנציאלית של תהליכי חקיקה על מערך המילואים.

המודל של א"ר לאקהם

מערכת היחסים בין צה"ל לדרג המדיני בישראל ייחודית ואינה מתאימה לתבניות הרגילות של יחסי גומלין בין צבא למדינה. יש לכך סיבות רבות, רובן כרוכות במרכזיות הצבא בחיי החברה בישראל וכן בשיח המתקיים לאורך השנים, עוד מימי קום המדינה, בין הדרג המדיני לדרג הצבאי.

לשם בחינת מערכת היחסים בין צה"ל והחברה בישראל, אתבסס על מודל של החוקר א"ר לאקהם - דגם המקובל בנוף הפרשני של היחסים בין האזרחי לצבאי בישראל מאז קום המדינה. במאמרו¹³ מציג לאקהם טיפולוגיה של היחסים בין רשויות או ממסדים, צבאיים ואזרחים, המבוססת על שלושה גורמים: חוסנם או חולשתם של מוסדות אזרחיים; חוסנו או חולשתו של הצבא ואמצעי הדיכוי, הנכסים הפוליטיים והמשאבים הארגוניים העומדים לרשותו; וטבעם של הגבולות בין הממסד הצבאי לסביבתו.¹⁴

על פי לאקהם, מקורות הכוח של המוסדות הצבאיים והמוסדות הפוליטיים דומים; המוסדות הפוליטיים מתמחים בגיבושו של קונצנזוס חברתי ובגיוסה של תמיכה חברתית. גם הצבא למעשה זקוק למידה של קונצנזוס חברתי סביב מטרותיו ושאיפותיו כדי לקבל לגיטימציה למשמעת הפנימית שלו. צבאות שאינם זוכים לתמיכה ציבורית בפונקציות האסטרטגיות שלהם או בתפקידם הפוליטי, למעשה פורקים עול. לצבא תפקיד נוסף, והוא תמיכה במוסדות המרכזיים של החברה על ידי שימוש מוגבל באמצעי כפייה או איום להשתמש באמצעים אלה. לאקהם מציין שבמדינות שמוסדותיהן הפוליטיים האזרחיים חלשים נודעת לכפייה חשיבות מרבית, גם כאשר במונחים של ארגון ושל תמיכה ציבורית אין המוסדות המזוינים חזקים ממוסדות אחרים במדינה. הצבא אומנם ערוך לפעולה מבחינת אמצעי כפייה, אך אין להסיק מכך שכושרו והכשרתו למשול, בהנחה שיגיע לשלטון, טובים מאלה של מוסדות אחרים.¹⁵

בתחום הביטחוני עדיין יש לצה"ל השפעה מכרעת, יותר מלכל גוף ביטחוני אחר. בשל הדומיננטיות של מערכת הביטחון בתהליך קבלת ההחלטות בישראל, הפכה מערכת זו - ובה צה"ל כשחקן מרכזי - למכשיר הבלעדי לעיצוב מדיניות הביטחון הלאומי. התוצאה היא שקביעת מדיניות הביטחון הלאומי של ישראל מתנהלת בדפוס קבוע, שבו בכל סוגיה הדורשת הכרעה מוצגות בפני ראש הממשלה ובפני הממשלה המלצות של מערכת הביטחון, ללא שום חלופות בצידן.¹⁶ על כן, בהתאם להגדרתו של לאקהם, צה"ל והמערכת הביטחונית כיום עדיין משפיעים ואוטונומיים לאין שיעור בכל הקשור לסוגיות לאומיות ולתהליכים מדינתיים,¹⁷ אך במקביל גם חשופים לביקורת ולפיקוח ממסדי עמוק יותר מאשר בתקופת קום המדינה.

לאקהם מעמיק במאמרו בהיבט חשוב של כל מערכת חברתית ושל כל ארגון: אופיים של הגבולות המפרידים בינם ובין סביבתם, האם הגבולות אטומים לחדירה או פרוצים, ובאיזו מידה. על פי לאקהם, כדי להבין זאת לא מספיק לבחון רק את טיב ההפרדה בין המערכת הצבאית למערכת הפוליטית מבחינת "זליגה" של תפקידים, ערכים וקבוצות השפעה בין המערכות בכל זמן נתון, אלא יש לבחון גם את יכולתה של המערכת הצבאית לשמור על הפרדה זו לטווח ארוך. יש אפוא צורך להגדיר לא רק את ההפרדה אלה גם את סוג המגעים והעסקות בין שתי המערכות. גישה זו של לאקהם מדגישה את כושרו של הארגון או של המערכת הצבאית להתאים את תגובותיהם ללחצים מן החוץ כך שיוכלו לשמר את גבולותיהם לאורך זמן.¹⁸

לאקהם מבחין בין שלושה סוגי ארגונים: מערכות או ארגונים שגבולותיהם בלתי־חדירים (אטומים),¹⁹ מערכות או ארגונים שגבולותיהם חדירים ואין קו הפרדה ברור בין המערכת וסביבתה החיצונית, ומערכות או ארגונים שגבולותיהם מקוטעים, כלומר, מבחינות מסוימות הם בלתי־חדירים ומבחינות אחרות הם חדירים.²⁰

*המשך הפרק זמין בספר המלא*

הערות

1. שרית טובי, "שירות, אזרחות וזהות: המשא ומתן החברתי על מודל צבא העם", בתוך סוציולוגיה של צבא העם - צה"ל במבט מבפנים, בעריכת הדס בן אליהו וזאב לרר, תל אביב: העמותה לסוציולוגיה צבאית, 2009, עמ' 301.

2. בחוק שירות המילואים, התשס"ח–2008 נקבעו שלוש מטרות־על שבגינן אפשר לזמן לשירות מילואים: אימון, תעסוקה מבצעית, ארגון וניהול כוח אדם. כל סיבה אחרת לזימון לשירות מילואים דורשת אישור של ועדת החוץ והביטחון בכנסת.

3. ברכה אלפרט, "שילוב ניתוחים כמותיים במחקרים איכותניים", בתוך ניתוח נתונים במחקר איכותני, בעריכת לאה קסן ומיכל קרומר־נבו (באר שבע: אוניברסיטת בן־גוריון בנגב, 2010), 333.

4. אלפרט, 335.

5. עמיה ליבליך, רבקה תובל־משיח ותמר זילבר, "בין השלם לחלקיו ובין תוכן לצורה", בתוך ניתוח נתונים במחקר איכותני, בעריכת לאה קסן ומיכל קרומר־נבו (באר־שבע: אוניברסיטת בן־גוריון בנגב, 2010), 23.

6. "בסיס נתונים" - הכוונה לכלל החלטות הממשלה, החוקים והצעות החוק שמופו וחולקו לקטגוריות, מ־1 בינואר 2000 ועד 31 בדצמבר 2017.

7. "מאגר החקיקה הלאומי", אתר הכנסת, נדלה ב־17 במאי 2018. https://main.knesset.gov.il/Activity/Legislation/Laws/Pages/LawAboutSite.aspx

8. אתר מזכירות הממשלה: https://www.gov.il/he/Departments/policies?PmoMinistersComittee

9. החלטות ממשלה שעוסקות בהפעלת צו 8 או צו 9 ייכללו בספירה הכוללת של החלטות הממשלה. במקרים שבהם החלטות הממשלה בנושא גיוס חירום לא ייכללו בספירה, מכיוון שהן קשורות להיבטי חירום ולצורכי המדינה, יצוין הדבר במפורש.

10. התואר של חבר הכנסת שרואיין מתייחס לתפקידו במועד הריאיון עימו.

11. אופיר קבילו, איגרת בנושא: סקירה בנושא חוק המילואים (ישראל: צה"ל, 2015).

12. מר אבי סייג ז"ל נפטר בעקבות מגפת הקורונה.

13. א"ר לאקהם, "מיון משווה של היחסים בין רשויות אזרחיות לרשויות צבאיות", בתוך מדינה וחברה: סוגיות בסוציולוגיה פוליטית (תל אביב: עם עובד, 1984), 102⁧-⁩120.

14. לאקהם, 102.

15. שם, 106.

16. ראובן פדהצור, "הצבא יחליט, המדינה תהנהן", בתוך יחסי צבא־חברה בישראל: השלכות על קבלת החלטות בנושאי ביטחון ושלום, בעריכת אפרים לביא (תל אביב: מרכז תמי שטינמץ למחקרי שלום, 2011): 51⁧-⁩52.

17. ליסק מביא דוגמאות כגון ייעוץ מקצועי של בכירי צה"ל בישיבות הממשלה, הערכת המודיעין הלאומית, דיפלומטיה במדים, ממשל צבאי ודוקטרינות צבאיות היוצרות אילוצים פוליטיים. משה ליסק, עיונים בהיסטוריה החברתית של ישראל (ירושלים: ביאליק, 2009), 410⁧-⁩411.

18. לאקהם, 108.

19. ליסק וכהן כינו את הגבולות הבלתי־חדירים גבולות "אטומים".

20. לאקהם, 108.