ציבור, שיתוף וקרקע

הקדמה

הכפרים הערביים בישראל עברו הליכי בנייה והתרחבות לא מתוכננים עקב תמורות פוליטיות ומרחביות והיעדרן של תכניות מִתאר שיתאימו לגידול האוכלוסייה הערבית. כיום הם יישובים גדולים וצפופים, אך אינם מפותחים מבחינה עירונית, כלכלית ועסקית בהשוואה ליישובים היהודיים. יתר על כן, מדיניות הנישול והפקעת הקרקעות ביישובים הערביים צמצמה את שטחי הבנייה בהם. עקב כך נוצרה ביישובים הערביים מצוקת דיור. מצוקה זו מתבטאת במחסור רב בקרקעות זמינות לבנייה, בהיצע דיור דל לזוגות הצעירים ובהיעדר קרקעות מספיקות לבניית מבני ציבור והכשרת שטחי ציבור (פארקים, טיילות, משחקיות וכיוצא באלה). כמו כן קיים מחסור בעתודות קרקע למסחר ולתעשייה, במקומות בילוי ומסחר, באתרים עירוניים לחיי חברה, פנאי ונופש ובתשתיות לדרכים ולשירותים עירוניים.[¹]

מיפוי תנאי המגורים והמחיה של החברה הערבית הראה כי רק ל־46.9 אחוזים מהמשפחות הערביות יש ביישוביהן גינות ציבוריות (פארקים), ל־62.1 אחוזים מהמשפחות יש ביישוביהן מגרשי משחקים לילדים, ול־63.1 אחוזים יש מרכזים תרבותיים.[²] עם זאת הראה המחקר כי 67 אחוזים מהערבים מרוצים מאזור המגורים שלהם (לעומת 86 אחוזים במגזר היהודי), אך רק 13 אחוזים מהם שבעי רצון מהגינות הציבוריות שבאזור מגוריהם (לעומת 64 אחוזים במגזר היהודי).[³]

המצב הזה ביישובים הערביים, בשילוב צורכי עבודה ותעסוקה, גרמו למעבר של זוגות צעירים ערביים לערים יהודיות הקרובות ליישוב האֵם שלהם. כיום גרים כ־8.5 אחוזים מערביי ישראל, בעיקר זוגות צעירים, ביישובים יהודיים הסמוכים ליישובי האם שלהם (כמו כרמיאל, חיפה, נצרת עילית, מעלות־תרשיחא ועוד). הם עברו מהכפרים אל הערים כדי לשפר את תנאי הדיור והמחיה, כך שהם עדיין שומרים על קשר חברתי ותרבותי עם יישובי האם ובו בזמן נהנים מהתשתיות העירוניות המשופרות ביישובים היהודיים.[⁴] המעבר לערים היהודיות כרוך בשינוי סגנון החיים ותרבות הדיור, והוא בא לידי ביטוי במגורים בבתים משותפים בסגנון בנייה רוויה ובהתרחקות מהמשפחה ומהקהילה הקרובה;[⁵] סגנון החיים הזה שונה במידה רבה מזה של החברה הערבית, המתבסס על קשרים משפחתיים, מסורתיים וחמולתיים.[⁶]

על רקע מצוקת הדיור דרשו נציגי הציבור הערבי (חברי כנסת ורשויות מקומיות ערביות בישראל) ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר להוסיף לתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות שטחים לבנייה ולפיתוח.[⁷] הם דרשו להקים אזורי תעשייה ויישובים ערביים חדשים, שכן מהקמת המדינה לא נוסד ולו יישוב ערבי חדש אחד, למעט יישובי הבדואים בנגב.[⁸] המדינה (משרד הפנים, משרד האוצר וועדות התכנון), שהייתה ערה למצוקת היישובים הערביים והכירה בה בדו"חות רבים שכתבו ועדות רשמיות שהוקמו במשך השנים, התנגדה להרחבת תחומי השיפוט של היישובים הערביים לפני שתמוצה קיבולת הבנייה בתוכם. מדיניות זו הגבילה את התרחבותם, תרמה להעמקתה של מצוקת הדיור בהם ומנעה את הקמתן של שכונות חדשות ואת שיפור התשתיות ואיכות החיים בהם.

עם זאת המדינה הכינה תכנית להקמת עיר ערבית חדשה. זו תוכננה להיות העיר הערבית הראשונה שתוקם במדינת ישראל. התכנית כללה תהליכי איחוד וחלוקה מחדש של הקרקעות הפרטיות אשר אושרו לבנייה בתכניות מתאר חדשות ביישובים הערביים. יתר על כן, מנגנון לאיחוד קרקעות ולחלוקתן הונהג בתכניות המתאר הארציות שקודמו מכוח החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור.[⁹] מספר רב של תכניות כאלה קודמו להגדלת היצע הדיור ולהקמת שכונות חדשות ביישובים הערביים.

תכנית העיר הערבית החדשה. ממשלת ישראל החליטה בשנת 2008 על הקמת העיר הערבית החדשה סמוך ליישובים ג'דיידה ומכָָּר. הוצע שבעיר החדשה יוקמו כ־15,000 יחידות דיור עבור כ־80,000 אזרחים ערבים מהמעמד הבינוני־גבוה, אשר יגורו בעיר 'בסטנדרטים עירוניים גבוהים'. התכנית יועדה לאוכלוסייה הערבית בצפון הארץ, וכללה שטחים נרחבים לבנייה, למסחר ותעסוקה, פארקים, תשתיות מפותחות ומבני ציבור.[¹⁰]

תכניות איחוד וחלוקה. משנת 2000 הונהג, בעקבות המלצות ועדת אור, תכנון עירוני ביישובים הערביים. התכנון התבסס על ציפוף הדיור, עיבוי הבינוי וקידום בנייה רוויה לגובה. מדיניות זו מיושמת בעיקר באמצעות אישור תכניות איחוד קרקעות מופשרות לבנייה וחלוקתן, כחלק מתכניות המתאר החדשות של יישובים ערביים. החלקות החקלאיות שיועדו בתכניות המתאר לבנייה נפרסות מחדש בתכנית החלוקה למגרשים קטנים ומוסדרים.

בשני התהליכים הללו — המוגדרים ומכונים בספר זה 'מקרי בוחן' — מקדמת המדינה דפוסי בנייה ודיור שונים מאלה הנהוגים ביישובים הערביים. דפוס הבנייה האופייני לחברה הערבית מבוסס בעיקרו על בנייה עצמית, צמודת קרקע, המיועדת למשפחה. בעלי הקרקעות הפרטיות מחזיקים בהן על פי רוב כמשאב הנשמר לדורות הבאים של המשפחה, ובדרך כלל הן אינן משווקות אותו מחוץ למשפחה הקרובה. לעומת זאת הבנייה החדשה היא בנייה עירונית רוויה, לגובה, בבתים משותפים, והמשפחות גרות בדירות. מאפיין זה ומאפייני דיור חדשים נוספים שונים מדרך החיים המסורתית של החברה הערבית. המטרה היא להגדיל את היצע הדיור עבור החברה הערבית ולעייר אותה, שלא כמו מדיניות חוסר התכנון ביישובים הערביים שהונהגה עד לשנים האחרונות. כמו כן יש רצון לתת מענה לחלקים בחברה הערבית החווים שינוי תרבותי וחברתי ועוברים מחיים כפריים ומסורתיים לחיים עירוניים, אינדיווידואליים ומודרניים.

הוצאת התכניות מן הכוח אל הפועל מביאה שינוי חברתי בדפוסי החיים, הדיור והבנייה בחברה הערבית וחושפת את המתח בין המדינה (הממשלה, משרדי הממשלה הרלוונטיים ומוסדות התכנון) לחלקים שמרניים בחברה הערבית המתנגדים להתערבות המדינה בדרך חייהם ובדיור האופייניים להם. המדינה סבורה כי תהליכים אלה ישפרו את מצב הדיור והעירוניות בחברה הערבית ואילו נציגי החברה הערבית (ראשי רשויות מקומיות, חברי כנסת וגם בעלי הקרקעות המיועדות לבנייה) מתנגדים לתכניות האלה ואף מציגים אותן כעוד ביטוי למדיניות התכנון הארצית אשר מפלה את המיעוט הערבי זה שנים רבות בתחום התכנון והבנייה.

שני התהליכים חושפים גם מתח פנימי בין חלקים בחברה הערבית המבקשים לשמר את דפוסי החיים והבנייה המסורתיים ובין אחרים, התומכים בשינוי דפוסים אלה ובמעבר ממסורתיות וכפריות לעירוניות. זהו מתח מורכב משום שהחברה הערבית אינה חברה עירונית אך היא גם אינה כפרית ומסורתית כבעבר. מחד גיסא היא עברה תמורות ושינויים בתחומי חיים רבים (יציאה לעבודה, רכישת השכלה גבוהה, מעמד האישה, התמערבות), ומאידך גיסא רבים בה עדיין משמרים מנהגים ומסורת בתחומי חיים אחרים (מגורים בקרבת המשפחה, בנייה צמודת קרקע, קשרי החמולה ומנהגיה). התומכים בהצעות רואים בהן הזדמנות לפרוץ את הקשרים הקנייניים, החברתיים והתרבותיים הסגורים בחברה הערבית אשר תורמים למצוקת הדיור ולתכנון הירוד של היישובים הערביים. החברה הערבית מצויה במידה רבה במעין 'פיצול אישיות' בין אורח חיים עירוני ובין אורח חיים כפרי. השינוי בחברה הערבית עדיין בעיצומו והוא טרם הושלם.

על גופי התכנון לתת את דעתם לשינויים אלה ולספק לחברה הערבית את צרכיה הנובעים מהם: דיור, תשתיות איכותיות, שטחים, מבני ציבור וחיים עירוניים מפותחים. בהיבט זה משמשת המדינה כמעין סנגורית לחלקים בחברה הערבית החפצים בעירוניות אל מול החלקים השמרניים בחברה הערבית, המתנגדים לצורות הבינוי החדשות וחפצים לשמר את כוחם ויכולתם לנצל את קרקעותיהם לפי התפיסות המסורתיות, המשפחתיות והכפריות. בתוך כך המדינה מנהיגה את התהליכים המתוארים בצורה מודעת ומכוונת גם כדי לחולל שינוי חברתי בחברה הערבית, שיתבטא במעבר מחיים כפריים ומסורתיים לחיים עירוניים, לאינדיווידואליות, חדשנות ומודרניזם.

על רקע זה אני משרטט בספר את תפקידו של המשפט בהתוויית השיקולים, המוטיבים, השחקנים והקבוצות המעורבים בתהליכים ובהכרעות החברתיות. למשפט יש השפעה רבה על התוויית תהליכי התכנון ועל עיצוב תוכנם. אני בוחן כיצד הכללים המשפטיים, כלומר החוק, הדין, המוסדות, המדיניות והתהליך, הקשורים בכל אחד משני התהליכים שמבקשת המדינה לקדם עבור החברה הערבית — עיר ערבית חדשה ותכניות לאיחוד וחלוקה — מביאים בחשבון את ערכי התרבות והחברה בַּתכנון, ובתוך כך אני מברר כיצד משפיעים הכללים המשפטיים המתוארים על עיצוב התהליך התכנוני, על העמדות והאינטרסים של כל קבוצה ועל דרך עיצוב המוצר התכנוני.

הספר מתאר כיצד הכללים המשפטיים של המדינה מעצבים ומסדירים את המתח שבין דרישותיהם של השמרנים בחברה הערבית לעצב את המרחבים החדשים ביישובים הערביים החדשים בהתאם לדפוסי החיים והדיור שלהם, המאופיינים בצורות מסורתיות ולא כלכליות, ובין דרישת המדינה לספק מענה לשינויים בחברה הערבית, המתבטאים במעבר מחיים מסורתיים לחיים עירוניים על ידי הבטחת מרחבים חדשים של בנייה עירונית רוויה ולא מסורתית. השאלה כיצד תוכל המדינה לנווט בין אלה המעוניינים בחיים עירוניים לאלה המתנגדים לזה היא העומדת ביסוד הספר.

באמצעות ניתוח עומק של מקרי בוחן נפרסים יחסי הגומלין שבין דיני התכנון והבנייה בישראל ובין המאפיינים התרבותיים והחברתיים הקיימים והמשתנים של החברה הערבית. כמו כן מובהר כיצד משקפים הכללים המשפטיים בכל מקרה בוחן — ההליך, המוסכמות, המדיניות והפסיקה — במתחים התרבותיים במסגרת תהליכי התכנון המקודמים ביישובים הערביים.

כמו כן מנותחים הקשרים התאורטיים והמעשיים (התכנוניים והמשפטיים) בין מערך הכוחות ה'חיצוניים' לחברה הערבית, שמובנה באמצעות כללים ומוסדות משפטיים, ובין התנאים ה'פנימיים' שלה (תרבות, קרקעות פרטיות), לרבות האופן שבו תנאים וגורמים פנימיים אלה מפעילים את המשפט ואת התכנון. בתוך כך אני בוחן לעומק את המאפיינים החברתיים והתרבותיים של החברה הערבית בתחום הדיור והבנייה, ובודק כיצד מאפיינים אלה משפיעים על התהליך שבו נוצרים המרחבים החדשים והתוכן העירוני שלהם, וכיצד הכללים המשפטיים מתמודדים אתם.

ייחודו של הספר ותרומתו אינם בדיון בשאלה מה המדינה לא עשתה עבור האוכלוסייה הערבית, כלומר חוסר התכנון וההזנחה עשרות בשנים, אלא בהתמקדות במה שהיא יוזמת למענה: תכניות איחוד וחלוקה והצעת העיר הערבית החדשה. בספר ינותחו המתחים התאורטיים הכרוכים בתהליכים אלה בין משפט, חברה ותרבות. ועם זאת איני זונח את משמעות מדיניות היעדר התכנון של המדינה ביישובים הערביים והשלכתה על תהליכי התכנון העכשוויים שבמקרי הבוחן.

כגילוי נאות אציין כי בכובעי כעורך דין הייתי מעורב בחלק מהתהליכים המתוארים במקרי הבוחן, ובין השאר ייצגתי את המועצה המקומית ג'דיידה־מכר בעניין התכנית לעיר ערבית חדשה שהוצעה בסמוך לה והצגתי את עמדתה לפני רשויות התכנון כמתואר בספר. כמו כן טיפלתי ועודני מטפל כעורך דין בתכניות איחוד וחלוקה בשם בעלי קרקעות ובעלי עניין. למעורבותי האישית ופעילותי המעשית בעניינים אלה כעורך דין תרומה לחלק מהתובנות והעמדות שאני מציג בספר.

תודתי נתונה לפרופ' ישי בלנק, דקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, שהנחה אותי בעבודת הדוקטור, הבסיס לספר זה.

שער ראשון

החברה הערבית בישראל: קרקע, תכנון ודיור

פרק ראשון

החברה הערבית בישראל

האוכלוסייה הערבית בישראל

בסוף שנת 2023 נאמדה אוכלוסיית ישראל בכ־9.842 מיליון נפש. 7.208 מיליון יהודים (73.2 אחוזים מכלל האוכלוסייה), 2.080 מיליון ערבים (21.1 אחוזים) ו־0.554 אחרים (5.7 אחוזים).[¹] האוכלוסייה בישראל צפויה להגיע ל־10 מיליון תושבים בסוף שנת 2024, ל־15 מיליון בסוף 2048, ובסוף שנת 2065 — ל־20 מיליון תושבים.[²] האוכלוסייה הערבית מגוונת ונחלקת בעיקר לשלוש עדות: מוסלמים, נוצרים ודרוזים.

בישראל 137 יישובים ערביים. 110 מהם הם רשות מקומית עצמאית או רשות השייכת לרשות מקומית, ו־27 היישובים הנותרים שייכים לתחום השיפוט של רשויות מקומיות יהודיות.[³] השטחים המוניציפליים של היישובים הערביים תופסים כיום כ־2.5 אחוזים בלבד משטח מדינת ישראל.

החברה הערבית בישראל מתאפיינת בשיעורי עוני גבוהים. הסיבות לעוני הן, בין השאר, הריבוי הטבעי הגבוה מזה שבמגזר היהודי;[⁴] שיעור תעסוקת הנשים הערביות שהוא עדיין נמוך מאוד לעומת שיעורו באוכלוסייה היהודית (הלא חרדית), למרות העלייה שנרשמה בשנים האחרונות.[⁵]

על פי המדד החברתי־כלכלי רוב היישובים הערביים מדורגים בשלושת האשכולות הנמוכים מבחינה חברתית וכלכלית. כ־96 אחוזים מהרשויות המקומיות הערביות בדירוג חברתי־כלכלי נמוך מאוד (4-1).[⁶] המשמעות היא שרמת החיים הממוצעת ביישובים הערביים נמוכה מזו שביישובים היהודיים.[⁷] הסיבות למצב זה הן, בין היתר:

גביית ארנונה נמוכה. על פי נתונים של משרד מבקר המדינה, הרשויות המקומיות במגזר היהודי גובות כ־99 אחוזים מהארנונה שלהן מתעשייה ועסקים, ולעומת זאת במגזר הערבי רק אחוז אחד מהארנונה מקורו בתעשייה ועסקים. הארנונה על תעשייה ומסחר היא חלק קטן יחסית מההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות במגזר הערבי, בין היתר בשל היעדר תשתיות כלכליות מקומיות מתאימות, שהן תנאי הכרחי להקמת מפעלים, לפרויקטים כלכליים, לקידום השקעות וכדומה.[⁸] רק 2.4 אחוזים משטחי התעשייה בישראל נמצאים ביישובים הערביים.[⁹] היעדר תכנון מִתארי מפורט ביישובים הערביים גרם למחסור באזורי תעשייה ותעסוקה מוסדרים בתחומי המלאכה, התעשייה והמסחר, ולכן אזורי התעשייה המוסדרים ביישובים הערביים קטנים מאלה שבאזורי התעשייה ביישובים היהודיים.[¹⁰]

*המשך הפרק זמין בספר המלא*