מהנכסה לעבור

1
ועידת ח'רטום ותוצאותיה: גיבוש אסטרטגיה ערבית חדשה בסכסוך הערבי־ישראלי

בפרספקטיבה של למעלה משישים שנה יהיה זה בנאלי לחזור ולומר כי תוצאות מלחמת ששת הימים שינו את פני המזרח התיכון בכלל ואת פני הסכסוך הערבי־ישראלי בפרט. תוצאות מלחמת יום הכיפורים העניקו מבט היסטורי חדש לתוצאותיה של מלחמת ששת הימים ולאירועי התקופה שבין שתי המלחמות, ומבחינת הערבים העניקו היבטים חדשים לתבוסה (נכּסה) הערבית במלחמת ששת הימים.

בפתיחת ועידת הפסגה הערבית בח'רטום ב-30 באוגוסט 1967 סיכם נשיא מצרים, ג'מאל עבד אל־נאצר, את התבוסה במלחמה כך: 'ניסינו לנוע צבאית, אך הובסנו [...] השקענו עשר שנים בהכנות הצבאיות לשחרור האדמה הגזולה, אך לא יכולנו בסוף להגשים את המטרה אליה שאפנו [...] למרות התבוסה, אנו עומדים בפניכם ובפני ההיסטוריה ומתחייבים שלא נישא וניתן עם ישראל ולא נוותר על זכויות העם הפלסטיני'.¹

בנאום ההתפטרות שלו ב-9 ביוני 1967, טבע נאצר לראשונה את סיסמת 'חיסול תוצאות התוקפנות' כיעד ראשון באסטרטגיה הערבית, כלומר, ביטול הישגיה הטריטוריאליים של ישראל במלחמת ששת הימים. באותו נאום גם טבע נאצר את המונח 'נכּסה' לתיאור התבוסה הצבאית הערבית במלחמה. כידוע, המונח 'נכּבה' ניתן לתבוסה הערבית במלחמת 1948, לרבות לאסון שנפל בחלקם של הפלסטינים והיווצרות בעיית הפליטים. בנאומו ביוני 1967 אמר נאצר: 'לא נוכל להסתיר מעצמנו שעמדנו לפני נכסה חמורה בימים האחרונים'. הוא חזר והשתמש במונח זה גם בנאומו ב-23 ביולי 1967: 'הדרך היחידה העומדת בפנינו, למרות הנכסה ולמרות הכול, היא שמירת זכויותיו של העם הפלסטיני'.²

דעתם של מנהיגי העולם הערבי, ובייחוד של נאצר, אחרי הנכסה הייתה נחושה - למחוק את טראומת התבוסות הערביות מידי ישראל ולהחזיר את הכבוד הערבי שנפגע קשות במלחמה. אכן, הניצחון האסטרטגי של סאדאת במלחמת יום הכיפורים, אשר תואר כראשון מאז ניצחון צלאח אל־דין על הצלבנים במאה ה-12, סלל את הדרך ליוזמת השלום של סאדאת ב-1977.

במלאת 25 שנה ל'מלחמת אוקטובר' נתן המשטר המצרי את חסותו לשורת כינוסים לציון מה שהוצג כניצחון המצרי במלחמה, בהם נישאו הרצאות על ידי חוקרים, אנשי אקדמיה ואנשי צבא. רוב המרצים ראו בנכסה נקודת מוצא לניצחון ב-1973, וחציית התעלה ('אל־עֻבּוּר') תוארה כביטוי לשחרורה של מצרים מרוח הנכאים שאחזה בה מאז התבוסה של 1967. הנכסה נתפסה אפוא כתמריץ וכדחף להתנערות מהמפלה ולניצחון ב'מלחמת אוקטובר'. טיעונים דומים חזרו על עצמם גם בחגיגות שלושים השנה למלחמה. זאת ועוד, במוזיאון המלחמה בקהיר מגיעים המבקרים אל האולם המיוחד ל'מלחמת אוקטובר' מבלי שהם חולפים על פני תצוגה כלשהי המתארת את מלחמת יוני 1967, והאולם המרכז את ממצאי מלחמה זו סגור למעשה בפני הקהל.³

הטראומה של התבוסה הערבית ב-1948 התחזקה עוד יותר לנוכח התבוסה של 1967, והפעם על רקע ההיסטריה הערבית וההתלהמות ערב המלחמה. הטראומה החדשה הקיפה שכבות עממיות של הציבור הערבי וההשפלה שספגו הערבים מישראל במלחמת ששת הימים פגעה ישירות ובאופן אישי בכל ערבי. עומק ההשפלה אחרי שלוש תבוסות צבאיות מידי ישראל (1948, 1956, 1967) הייתה אנטיתזה לניצחונות הערביים המפוארים שכל ערבי גדל עליהם. ההמון הערבי ציפה לצלאח אל־דין חדש שיגאל אותם.

בעקבות אלו קם דור חדש של משכילים ערבים, דור שלא זו בלבד התחנך על הנכבה הערבית־פלסטינית של 1948, אלא דור שאף חווה בעצמו את הנכסה של 1967, שהייתה נדבך נוסף לנכבה של 1948. שני האירועים עיצבו את עמדתו של דור זה כלפי ישראל, ואת עמדת הדור שאחריו. דור הנכסה הנחיל לדורות הבאים אחריו את העוינות כלפי ישראל, שניזונה מהתסכול של העולם הערבי על כך שאינו מצליח להדביק את התקדמותה והישגיה בכל התחומים ולהכריע אותה בשדה הקרב. גם הפלסטינים של הגדה המערבית, לרבות הפליטים שביניהם, חוו היטב את הטראומה הכפולה. הספרות הערבית הענפה, שפורסמה אחרי מלחמת ששת הימים וניתחה והסבירה את סיבות התבוסה, את תוצאותיה ואת הלקחים שיש להפיק ממנה, העמיקה את התהום שנפערה בין ישראל ובין העולם הערבי.⁴

העולם הערבי התעורר אחרי התבוסה ב-1967 למציאות חדשה ומרה: ישראל לא רק ניצחה צבאות ערביים שהתכוננו למלחמה ומנהיגים שהבטיחו ניצחון מלא עליה ושחרור פלסטין, אלא אף כבשה שטחים ערביים נוספים מעבר לשטחי פלסטין המנדטורית. מרכיבי הסכסוך השתנו עתה לחלוטין, והבעיה הפלסטינית הייתה, יותר מאשר בעבר, לליבו של הסכסוך. כך, העמיקה התבוסה ב-1967 את האיבה לישראל בקרב הציבור הערבי הרחב, אך בד בבד גרם הניצחון הישראלי להרהורים בנוגע לצדקת הדרך הערבית לפני המלחמה ובנוגע לתוחלתה של הדרך הצבאית לשחרור פלסטין.

התופעה המדהימה, ואולי הצפויה, הייתה שמירת מעמדו של נאצר כמנהיגה של מצרים והעולם הערבי גם אחרי הנכסה, למרות אחריותו הישירה להידרדרות למלחמה ולתבוסה בה. רק מנהיג בשיעור קומתו של נאצר יכול היה לשרוד את הנכסה ואת תוצאותיה, להוסיף להוביל את העולם הערבי ואף להכתיב לו אסטרטגיה חדשה לפתרון הסכסוך עם ישראל. הסיבה לכך הייתה הצורך של העולם הערבי למצוא מנהיג שיהיה מסוגל להוציאו מהמשבר החמור ביותר שהוא חווה מאז 1948. נאצר היה המנהיג היחיד המסוגל לכך, כמי שעמד בראש המדינה הערבית שהייתה בעלת היכולת הצבאית להוביל את העולם הערבי לניצחון המיוחל. יציאת ההמונים במצרים ובעולם הערבי לרחובות בדרישה שנאצר יחזור בו מהתפטרותו ב-9 ביוני 1967 העידה על מידת הפופולריות שלו ועל דבקותם של ההמונים במנהיגותו גם אחרי התבוסה, אף שכישלונו היה גם כישלונו של הציבור הערבי שהזדהה איתו טוטלית בתקופת המשבר שקדם למלחמה. יתר על כן, דבקותם של ההמונים בנאצר, מתוך אמונה שהוא יכול להוציא אותם מהמשבר, הלכה וגברה ככל שהוכיח שהוא ממשיך במאבק נגד ישראל - הפעם באמצעות מלחמת התשה. למעשה, לא היה תחליף לנאצר, לא בתפקיד מנהיגה של מצרים ולא בתפקיד מנהיגו של העולם הערבי. אכן, נאצר המשיך להוביל את העולם הערבי בקביעת האסטרטגיה הערבית לפתרון הסכסוך, אך נתקל בקשיים בהכתבת מהלכיו הטקטיים. קשיים אלה הצביעו על כך שלמרות הפופולריות הרבה שלו, מנהיגותו בכל זאת נפגעה בעקבות התבוסה במלחמה.

תוצאות מלחמת ששת הימים השלימו את התהליך שהתחיל בעשור הקודם, כאשר הסכסוך הערבי־ישראלי היה ליעדה, עניינה ותוכנה המלא של הלאומיות הערבית - 'מאבק בין האומה הערבית בכללותה, עם כל מה שיש לה, לבין הציונות בכללותה, עם כל מה שיש לה'.⁵ כתוצאה מכך, כמעט כל סוגיה עקרונית הקשורה בבעיות של משטר, כלכלה ומדיניות־חוץ נדונה בעולם הערבי בהקשר לסכסוך. נאצר קרא לגיוס כל הפוטנציאל הערבי המדיני, הכלכלי והצבאי למלחמה בישראל,⁶ והסכסוך היה למה שנודע כ'משבר המזרח התיכון'.⁷ התוצאה הייתה הגברת מעורבותן של ברית המועצות וארצות הברית באזור הן מבחינה מדינית והן מבחינה צבאית.

נאצר הבין היטב, כלקח מתקופת ההמתנה ערב מלחמת ששת הימים, כי הסכסוך הערבי־ישראלי מהווה שאלה מרכזית בתודעה הערבית. משקעי הנכבה עדיין חלחלו בה, ובעיקר בקרב הדורות שגדלו על ברכי הנאצריזם ותפיסת הלאומיות הערבית, אליה הטיף בעשור הקודם. מרכז השיח הפוליטי בעולם הערבי היה, גם אחרי הנכסה, הסכסוך הערבי־ישראלי, שאליו הצטרפה הבעיה הפלסטינית, אשר התגלמה בהופעתה של התנועה הלאומית הפלסטינית החדשה שיוצגה על ידי ארגוני הפדאיון ובראשם פת"ח. מבחינה זו, הסכסוך הערבי־ישראלי היה לחזות הכול, הן במדיניות הפנים והן במדיניות־החוץ של מדינות ערב בכלל ושל מדינות העימות בפרט. הכיבוש הישראלי של שטחים ערביים ושטחים פלסטיניים (רצועת עזה והגדה המערבית), על רקע ירידת מעמדו ומשקלו של הנאצריזם, הביא לכך שהסכסוך החליף את הנאצריזם כמרכיב המרכזי, ואולי היחיד, של הלאומיות הערבית.

ביוזמתו של נאצר קם אחרי המלחמה 'סדר חדש' של פיוס ערבי, אשר כלל את הפסקת הפעילות החתרנית המצרית שנועדה לערער את המשטרים הערבים השמרניים־ריאקציוניים. מטרתו של נאצר הפעם הייתה להשיג שיתוף פעולה מדיני וצבאי בין המדינות העיקריות בעולם הערבי. להבדיל מהתקופה שלפני המלחמה, בקשת נאצר ממדינות ערב לאחריה הייתה לעשות את האפשרי; הייתה אז עדנה למשטרים השמרניים, ובעיקר למשטרים המלוכניים, שליציבותם נשקפה סכנה לפני המלחמה. מעתה, המחלוקת בעולם הערבי נסבה לא על אופיים של משטרים ועל מדיניות־החוץ שלהם, אלא על הדרך לפתרון הסכסוך עם ישראל.

התבוסה במלחמת ששת הימים העלתה באופן טבעי על סדר היום את שאלת גורל האידיאולוגיה הנאצרית, או הנאצריזם, ובמילים אחרות - את גורלה של תפיסת הלאומיות הערבית אליה הטיף נאצר אחרי מערכת סיני ב-1956, שהסכסוך הערבי־ישראלי היה אחד ממרכיביה העיקריים. התבוסה ב-1967 הציבה סימן שאלה על דרכו המדינית של נאצר והטילה ספקות באשר לצדקת הדרך שבה בחר בתקופה שבין מערכת סיני ובין מלחמת ששת הימים, בהפיצו את רעיון הלאומיות הערבית שלו, רעיון שהיה למעשה תמציתה של תפיסת הנאצריזם. במסגרת הספקות שהועלו על ידי סופרים מערביים וערביים כאחד צוינה עובדת ירידת מעמדו של הנאצריזם, ופרופ' שמעון שמיר אף הרחיק לכת בתארו ירידה זו כ'שקיעתה של תנועה משיחית'.⁸ גם אם טענה זו נכונה, אי־אפשר לשלול את תרומתו של נאצר לשינוי פני האזור בתקופתו, בכלל זה בתקופת שקיעת הנאצריזם אחרי מלחמת ששת הימים. בפרספקטיבה היסטורית, אין כיום ספק שנאצר תרם יותר מכל מנהיג ערבי אחר בתקופתו לשינוי פניו של העולם הערבי, הן בתחום מדיניות הפנים והן בתחום מדיניות־החוץ, וכן לשינוי שחל במעמדן של המעצמות באזור, דהיינו ירידת מעמדה של בריטניה מצד אחד ועליית מעמדן של ארצות הברית וברית המועצות מצד אחר.

גורם חדש נכנס עתה למשוואת הסכסוך הערבי־ישראלי - הפלסטינים, שההכרה במעמדם הלכה וגברה אחרי מלחמת ששת הימים. הם שהצילו בתקופה הראשונה אחריה את הכבוד הערבי שנפגע כאשר נקטו בדרך המאבק המזוין נגד ישראל. העובדה שהסכסוך היה לתוכנה הבלעדי כמעט של הלאומיות הערבית ושהבעיה הפלסטינית הייתה לליבו של הסכסוך, חיזקו עוד יותר את מעמדם.

הופעתה וצמיחתה של התנועה הלאומית הפלסטינית החדשה גרמו לטרנספורמציה בהרכב מוסדותיו של אש"ף. ארגוני הפדאיון, או כפי שנקראו 'ההתנגדות הפלסטינית' ('אל־מֻקאוַמה אל־פלסטיניה'), אשר גילמו תופעה זו, היו בפברואר 1969 למרכיב העיקרי והדומיננטי של המועצה הלאומית הפלסטינית (המל"פ) ושל הוועד הפועל של אש"ף. 'ההתנגדות' תוארה כ'התגלמות האמיתית של קיום העם הפלסטיני' וכ'יסוד בעל משקל במאבק בין הלאומיות הערבית ובין מיתוס הלאומיות הישראלית' והייתה ל'אחת הסוגיות החשובות ביותר במאבק הערבי'. אין תמה אפוא שהתמיכה ב'התנגדות הפלסטינית' הייתה הנושא היחיד שזכה לקונצנזוס כלל־ערבי בפסגת רבאט בדצמבר 1969. עם זאת, 'בהיעדר אסטרטגיה [ערבית] המותווית ברמה כלל־ערבית, היחסים בין ארגוני הפדאיון לבין הממשלות או המפלגות הערביות הפכו ליחסים בילטרליים וחשאיים'.⁹ חשיבותה של 'ההתנגדות הפלסטינית' בזירה הערבית ובסכסוך הערבי־ישראלי יצרה תחרות בין מדינות ערב על ההשפעה בתוך אש"ף. פרדוקסלית היא גם יצרה ניגודי אינטרסים בינה לבין מדינות העימות, בראש וראשונה ירדן ולבנון.

גם לאחר המלחמה, כמו בתקופה שלפניה, האירועים באזור, ובכללם בזירות הפנימיות, התפתחו סביב וכתוצאה ממהלכיו של נאצר במערכת היחסים הבין־ערביים ובמדיניות כלפי המעצמות, ובייחוד בתחום הסכסוך הערבי־ישראלי. בניגוד לציפיות, הצליח נאצר לשכנע את באי הפסגה הערבית בח'רטום (29 באוגוסט - 1 בספטמבר 1967) להסכים לאסטרטגיה שלו בסכסוך - אסטרטגיית השלבים (למעט סוריה, שלא השתתפה בפסגה). הישג זה של נאצר היה גם תוצאה של שינוי משמעותי במדיניות הבין־ערבית שלו - כשהודיע במפורש והתחייב ליצור סדר חדש במערכת היחסים הבין־ערביים. סדר חדש זה התבסס על ביטול ההבחנה בין מדינות ערביות 'מתקדמות' ו'ריאקציוניות' ועל 'אי־תמיכה ביצירת צירים ערביים, אי־התערבות בענייני הפנים של מדינות ערב והתנגדות לכל מאבק אישי, עדתי או אידיאולוגי'. ואומנם, לאחר פסגת ח'רטום הורה נאצר לשירותי המודיעין ולגורמי הממשל המצריים להפסיק את פעולות החתרנות במדינות ערב ולסיים סופית את המעורבות המצרית בתימן.¹⁰

נאצר הצליח להכתיב את האסטרטגיה שלו לפסגה הערבית אפילו מעבר לציפיותיו שלו עצמו, ובכך השיג את הגיבוי הכלל־ערבי למדיניות שגיבש קודם כינוס הפסגה, ובמרכזה הסכמה לפעולה המדינית או השתלבות בתהליך המדיני שהוכתב על ידי המערכת הבין־לאומית, ובראשה ברית המועצות וארצות הברית, כפי שהדבר מצא את ביטויו בדיוני עצרת האו"ם. אחמד מחג'וב, ראש ממשלת סודאן, שאירח את הפסגה וישב בראשה, נחלץ לעזרתו של נאצר. הוא סייר במדינות ערב לפני כינוס הפסגה כדי להכינה בהתאם למדיניות ולאסטרטגיה של נשיא מצרים, לה היה מודע משיחות קודמות איתו. הצלחתו העיקרית הייתה לשכנע את פיצל המלך הסעודי להשתתף בה, למרות יחסיו העכורים עם נאצר בשל המלחמה בתימן והתנגדותו להידוק שיתוף הפעולה עם ברית המועצות.

לנאצר עצמו היו חששות מפני תוצאותיה של ועידת פסגה ערבית על רקע התבוסה הצבאית שלה היה אחראי, ובעיקר הוא חשש מפני יכולתו לגבש קונצנזוס בסוגיית התהליך המדיני. זאת, בין השאר, לנוכח סירובן של סוריה ואלג'יריה לשתף פעולה עם המדינות 'הריאקציוניות', ומכאן גם סירובן לבוא לפסגה (בסופו של דבר, סוריה החרימה אותה ואלג'יריה יוצגה בה על ידי שר החוץ שלה).

בנאומו של נאצר בפסגת ח'רטום ב-30 באוגוסט, נאום שלו ציפו מנהיגי ערב והציבור הערבי, הוא עמד על הנקודות הבאות, ששימשו גם קו מנחה להחלטות הפסגה. בגילוי לב שרק הוא מסוגל לו אמר נאצר:

ניסינו לפעול צבאית, אך הובסנו. ניסינו לסגור את מפרץ עקבה בפני השיט הישראלי, אך לא הצלחנו. בילינו עשר שנים בהכנות הצבאיות לשחרור האדמה הגזולה, אך לא יכולנו לבסוף להגשים את המטרה אליה שאפנו. כל אלו הן אמיתות. לא נתבייש להזכירן, כי אנו לא בגדנו. כל מה שעשינו הוא שניסינו ונכשלנו. אך למרות התבוסה, אנו עומדים בפניכם ובפני ההיסטוריה ומתחייבים שלא נישא וניתן עם ישראל ולא נוותר על זכויות העם הפלסטיני.

באשר לפעולה המדינית, עלינו לקחת בחשבון שקיים הסכם בין אמריקה וברית המועצות לפתור את הבעיה בצורה מדינית. הדבר התבטא בתוכנית הסובייטית־אמריקאית אשר התבססה על סיום מצב המלחמה ונסיגה מהאדמות הכבושות. מבחינתנו, דחינו את התוכנית באו"ם, ועל הערבים להגדיר את עמדתם כעת.

צריך שיהיה ברור לכולנו שכאשר אנו מדברים על הפעולה המדינית, אין פירושו שרק נקבל, אלא גם ניתן. וכאן עלינו לדון מה אנו ניתן. במילים אחרות, מה נוכל לתת. המצב העולמי כעת שונה לגמרי מזה שהיה ב-1956, כאשר באותה שנה הסכימו אמריקה וברית המועצות לעמוד אל מול התוקפנות המשולשת, ואילו בשנת 1967 הסכימו אמריקה וברית המועצות על זכות ישראל לחיות ולהתקיים, וכמו כן הסכימו שתיהן על סיום מצב המלחמה.

אנו במצרים נוכל לחכות עד שנשלים את ההכנות הצבאיות. אז ננקוט את הצעד היחיד שישראל מבינה טוב מאוד, והוא שחרור האדמה בכוח. מכאן שאינני חושש בנוגע לעמדת מצרים. מה שמדאיג אותי באמת הוא המצב בגדה המערבית, שאינו לטובתנו כלל. עלינו לפעול מהר ולעשות כמיטב יכולתנו כדי להחזיר את ירושלים והגדה המערבית באמצעים העומדים לרשותנו כעת. אחרת, אם נאחר מעט, ירושלים לא תחזור והגדה המערבית לא תחזור.

הדרך להחזרת האדמה הכבושה באמצעות הפתרון הצבאי אינה פתוחה כעת. לכן, אין לנו אלא דרך אחת והיא הפעולה המדינית למען החזרת הגדה המערבית וירושלים. אמרתי למלך חוסין שכדי להחזיר את הגדה המערבית וירושלים, הוא רשאי לנקוט באמצעים המתאימים, פרט למשא ומתן [ושלום] עם ישראל. להשגת מטרה זו אין מניעה שימשיך בשיפור יחסיו עם בריטניה וארצות הברית. זאת, מאחר שאני חושב שכל יום שעובר על הגדה המערבית תחת הכיבוש הישראלי הוא צעד בדרך לקשירתה עם ישראל. אני פונה למלך חוסין בשאלה: האם תוכל לשחרר את הגדה המערבית באמצעים צבאיים? אם התשובה חיובית, אני אלך איתך, יהיו התוצאות אשר יהיו. אם התשובה שלילית, הרי מזה עשר שנים מנסים לשחרר את פלסטין הכבושה ללא תוצאה. ייתכן וזה רצון האלוהים. במצב זה עלינו לפנות לפתרון המדיני עד שנהיה מסוגלים לפתרון הצבאי.¹¹

הפתעת הפסגה והמהלך שהכריע את תוצאותיה הייתה הכרזתו של המלך פיצל, מי שכיהן כיושב ראש במושב שבו נאם נאצר, כי 'נייר העבודה המיוחד של הפסגה יהיה בסיס להחלטות בעתיד'. אכן, הדיון התמקד, ברוח נאומו של נאצר, במציאת פתרון מעשי לסכסוך במסגרת התהליכים השונים שהתרחשו בזירה הבין־לאומית. נאצר חזר כמה פעמים במהלך הדיון על עמדתו כי בהיעדר אופציה צבאית בשלב זה, הפעולה המדינית היא התוכנית הראויה. במהלך הדיון הוא גם דיווח על שליחותם של מנהיגי עיראק ואלג'יריה, עארף ובומדיין, למוסקבה, כחלק מהמהלך שנועד לחזק את עמדתו בשאלת הפעולה המדינית. הוא חזר והדגיש:

היה לנו אסון אחד, והיום יש לנו שניים: אסון 1948 ואסון 1967. אי לכך, אמרתי כי אנו מוכנים לשלם את המחיר תמורת החזרת הגדה המערבית, מחיר המתקבל על הדעת. כיום אין ביכולתנו כולנו להחזיר את הגדה המערבית בדרך צבאית. האם נשאיר אותה בידי ישראל? מה ניתן לעשות עכשיו? מהי החלופה? עלינו לא לשכוח שמחצית פלסטין אבדה בשנת 1948 והמחצית השנייה אבדה בשנת 1967. ואם מטרתנו היא להחזיר את הגדה המערבית בדרך הפעולה המדינית, אין מנוס מלשלם את המחיר [...] המחיר הוא לא חיסול הבעיה. ייתכן והמחיר יהיה הידוק היחסים בין המלך חוסין לאמריקאים והתקרבות יתר אליהם. עלינו לפעול כדי לצאת מהאסון שבו אנו נמצאים [...] עלינו להיאבק מדינית עד שיגיע הזמן המתאים להחזרת הזכות שלנו בפעולה צבאית.¹²

אחמד מחג'וב, ראש ממשלת סודאן, העלה שלוש נקודות חשובות לדעתו: 'אחת, אפשר להסכים לפתרון מדיני בתנאי של אי־חיסול הבעיה הפלסטינית; שנית, ההסכמה על סיום מצב המלחמה פירושה מעבר אוניות ישראליות בתעלת סואץ והכרה שלנו בישראל; שלישית, ההחלטות הכלכליות עליהן הסכימה הפסגה יהפכו אותנו למסוגלים לעמוד עמידה איתנה (צֻמוד), וגם יאפשרו לנו לדבר מנקודת כוח'. ראש ממשלת מרוקו, בן הימה, הביע את הסכמתו המלאה לעמדת נאצר, 'אשר הבהיר את אי־האפשרות להחזיר את האדמה הערבית באמצעות מלחמה'. לעומת זאת, שר החוץ האלג'ירי, בוטפליקה, הסתייג מהפתרון המדיני ועמד על כך שלא יוסכם על כל תוכנית שתכלול פגיעה בלב הבעיה הפלסטינית. לדעתו:

אנו חושבים במושגים של מובסים, והייתי מאחל לעצמנו כי התוכנית שבה נדון תהיה תוכנית ערבית ולא תוכנית יוגוסלבית, אמריקאית או רוסית. המוזר הוא שהאמריקאים לא מכירים בסין העממית שמספר תושביה 700 מיליון, ולוחצים עלינו להכיר בישראל לפני פתרון בעיה כלשהי באזור הערבי [...] שמעתי הלילה כי ירדן ושאר מדינות ערב אינן מסוגלות לפעולה צבאית, ולכן פועלות לפתרון מדיני. ידוע שכל פתרון מדיני יש בו משא ומתן. לכן, אם הפתרון בעניין הגדה המערבית הוא משא ומתן, הרי הסכנה טמונה בכך שאותה שיטה תיושם בנוגע לסיני ולרמה הסורית. אנו כעת בדילמה גדולה, מאחר שלמרות הסכמתנו כולנו על המטרה, אנו חלוקים על הדרך. כמו כן, לא הגענו עדיין לדרך שבה נחזיר את האדמות הכבושות מבלי לזנוח את הבעיה הפלסטינית. ואם נסכים עתה על עקרון המשא ומתן בפעולה המדינית, הרי שלא ברור לנו מהו היקף הלקיחה ומהי מידת הנתינה.¹³

הדיון התלהט על רקע חילופי הדברים הקשים בין יו"ר אש"ף, שקירי, ובין המלך חוסין סביב הסמכות שתינתן למלך לפתור את שאלת הנסיגה מהגדה המערבית והמחיר שיהיה צריך לשלם עבורה. על רקע השתתפות ירדן במלחמה ועליית קרנו של חוסין בממלכתו ובעולם הערבי, הוא הופיע בפסגה כגיבור וכמנהיג לאומני. למעשה, הוא היה לבעל הברית הקרוב ביותר של נאצר כמעט עד יום מותו של האחרון, ונאצר והוא 'גנבו את ההצגה' בפסגה. בעיניו של חוסין, היעד הראשון במעלה של ממשלתו היה החזרת הגדה המערבית לממלכתו, ונאצר תמך בגישתו זאת, ובסיועו הסמיכה הפסגה את המלך 'לעשות הכל כדי להחזיר את הגדה המערבית ואת ירושלים' במסגרת מגבלות הלאווים של ח'רטום. הערכתו הבסיסית של חוסין הייתה, כמו הערכת נאצר, שאם הגדה המערבית לא תוחזר לירדן בתוך שנה־שנתיים, החזרתה לאחר מכן תפגע במשטר הירדני בשל ההשפעה הישראלית וניתוקה הממושך מירדן.

לעומת חוסין, נדחק שקירי אחרי התבוסה של 1967 לקרן זווית, עד ש'שכחו' להזמינו לפסגה. הוא ניהל מלחמת מאסף, ומאחר שהרגיש כי הסתלקותו מהזירה הפוליטית הפלסטינית־ערבית היא עניין של זמן בלבד, החליט לנסות ולהשתחרר מהתדמית שדבקה בו עד המלחמה ולהוכיח כי אינו נגרר אחר עגלתם של ראשי מדינות ערב. בוועידת הפסגה הוא נקט עמדות מתריסות כלפיהם, ואפילו כלפי נאצר, וגילה, להפתעת המשתתפים, עמדה בלתי מתפשרת וקיצונית עד כדי פרישה מישיבתה האחרונה של הפסגה כאות מחאה על שעמדתו לא התקבלה.

בסופו של דבר, אישרה ועידת הפסגה בח'רטום אסטרטגיה ערבית חדשה לפתרון הסכסוך הערבי־ישראלי, דהיינו פתרון בשלבים, שאותו ביקש נאצר ממדינות ערב לאמץ כפתרון האפשרי. ההחלטות העיקריות של הפסגה היו:

הוועידה מחליטה על הצורך לאחד את כל המאמצים כדי לחסל את עקבות (או תוצאות) התוקפנות על בסיס [העובדה] שהאדמות הכבושות הן אדמות ערביות שעול החזרתן מוטל על כתפי כל המדינות הערביות.

המלכים והנשיאים הסכימו על איחוד מאמציהם בפעולה המדינית בזירה הבין־לאומית והדיפלומטית לחיסול עקבות התוקפנות ולהבטחת נסיגת הכוחות הישראליים התוקפניים מהאדמות הערביות הכבושות לאחר התוקפנות של 5 ביוני, במסגרת העקרונות הבסיסיים שלהם מחויבות מדינות ערב, והם: לא שלום (צֻלח) עם ישראל או הכרה בה, לא משא ומתן איתה, ודבקות בזכות העם הפלסטיני על מולדתו.¹⁴

בישיבת הפסגה ב-30 באוגוסט הוחלט להמשיך בייצור נפט כדי שהמדינות הערביות המפיקות נפט יגישו תמיכה כספית למדינות העימות עם ישראל לצורך ההכנות הצבאיות לעימות וכדי שיוכלו לעמוד בנטל מבחינה כלכלית. הוסכם שמדינות הנפט יגישו סיוע בסך 135 מיליון לירות מצריות (55 מיליון מכווית, 50 מיליון מערב הסעודית, 30 מיליון מלוב), אשר יחולקו כלהלן: 95 מיליון למצרים ו-40 מיליון לירדן.¹⁵

הפסגה קבעה למעשה שני שלבים לפתרון הסכסוך הערבי־ישראלי: מטרת השלב ראשון הייתה 'חיסול תוצאות התוקפנות' או 'שחרור השטחים הכבושים' שבידי ישראל בעקבות המלחמה, דהיינו, 'פתרון בעיית 1967'. בעיני נאצר הייתה עדיפות ראשונה לשלב זה. הוא האמין ועורר את העולם הערבי להאמין שאפשר להגשים מטרה זו; השלב השני נועד 'לשמר את הזכות הקדושה של העם הפלסטיני על אדמתו', כלשון ההודעה המשותפת של ראשי מדינות ערב בתום הפסגה,¹⁶ דהיינו פתרון 'בעיית 1948' או 'שחרור פלסטין' במובנו מהתקופה של לפני מלחמת ששת הימים.

בהסבירו את החלטות ועידת ח'רטום כתב חסנין היכל בדצמבר 1967: 'המאבק הערבי [...] הציב לעצמו [בפסגה] כמטרה לחסל את תוצאות התוקפנות של יוני 1967 בלא שיוסט ממאמציו, שמטרתם היא לחסל את תוצאות התוקפנות של מאי 1948'.¹⁷ עם זאת, תוצאות המלחמה עוררו ספקות בעולם הערבי, ובייחוד בקרב ההנהגה המצרית, בנוגע לאפשרות להגשים את המטרה של 'חיסול תוצאות התוקפנות של 1948'. הערכה מצרית זהירה הודתה שמאחר שיעד זה הוא 'מטרה מופשטת', חיסול תוצאות התוקפנות של 1967 יסמל נקודת מפנה לקראת פתרון 'בעיית 1948'.¹⁸

במבט היסטורי של למעלה משישים שנה, ולאחר פרסום הפרוטוקול של דיוני ועידת ח'רטום כמעט במלואו, אפשר להעריך מחדש את תוצאותיה ואת השפעתה של הפסגה הערבית הראשונה אחרי מלחמת ששת הימים על דרך פתרון הסכסוך. לעומת האסטרטגיה הערבית שאושרה בוועידות הפסגה השנייה והשלישית, שהתמקדה בפתרון צבאי כולל, ועידת הפסגה הרביעית בח'רטום הייתה מפנה. מפנה זה התבטא בקביעת פתרון בשלבים לסכסוך ובהוספת ממד חדש - הממד המדיני.

מרכיביו של הממד המדיני כללו הסכמה ערבית לפעילות מדינית גלויה, שנועדה להשיג את השלב הראשון של פתרון הסכסוך, דהיינו 'חיסול תוצאות התוקפנות'. פסגת ח'רטום העניקה לנאצר ולחוסין את הגושפנקה לנהל משא ומתן מדיני כדי להשיג שלב ראשון זה, כשמההסכמה לכך השתמעה גם הסכמה לפעילות מדינית כדי להשיג את יעדי השלב השני, כמובן בכפוף לתנאי ועידת ח'רטום. נקודת המוצא של נאצר וחוסין בסוגיה זאת, שהתקבלה על דעת משתתפי הפסגה, הייתה שבמשך תקופה ארוכה לא יהיה אפשר להגשים את השלב הראשון באמצעות האופציה הצבאית. נכונותו של נאצר לפעול בדרך מדינית לא סתרה את תפיסתו, שלפיה 'מה שנלקח בכוח יוחזר רק בכוח'; אדרבא, מבחינתו האופציה הצבאית השלימה את הדרך המדינית.

מרכיבים נוספים של הממד המדיני כללו הסמכה של המלך חוסין, ביוזמתו ובעידודו של נאצר, לנקוט כל צעד מדיני כדי להחזיר לממלכתו את הגדה המערבית ואת ירושלים המזרחית, גם זאת במגבלות הלאווים של ח'רטום. נאצר וחוסין היו תמימי דעים בהערכתם שהזמן פועל לרעת הערבים בגדה המערבית, שכן כל יום של שלטון ישראל שם מעמיק את הקשר שלה לגדה. נאצר אמר בעניין זה בדיון בוועידת הפסגה: 'הזמן פועל לרעתנו [...] אין מנוס מפעולה מדינית כדי להחזיר, ובמהרה, את הגדה המערבית [...] דעתי היא שחוסין יגיע לידי הסכם עם האמריקאים. לכן אמרתי למלך שכדי להחזיר את הגדה המערבית ואת ירושלים, הוא רשאי לנקוט בכל האמצעים המתאימים, פרט למשא ומתן עם ישראל'.¹⁹

החלטות הפסגה והמעמד החדש של הגדה המערבית ושל רצועת עזה יצרו זיקה בין פתרון הסוגיה הטריטוריאלית של הגדה ובין פתרון הבעיה הלאומית הפלסטינית. כלומר, גם פתרון הבעיה הפלסטינית נחלק לשני חלקים: תחילה שחרור האדמות הפלסטיניות שנכבשו ב-1967, ולאחר מכן שחרור פלסטין כולה. זיקה זו הלכה והתחזקה ככל שהפתרון המדיני של הסכסוך נדון בזירה הערבית ובזירה הבין־לאומית. על מצרים, ירדן והפלסטינים היה לקבוע את עמדתן בשאלת עתיד השטחים הפלסטיניים הכבושים, ונאצר הכריע לטובת הפלסטינים, גם אם בעקיפין, בשל יחסיו המשופרים עם חוסין. ב-1 בפברואר 1969 הוא הכריז שבעיית הפלסטינים היא 'בעיה של עם שיש לו מולדת',²⁰ משמע שכאשר תיסוג ישראל משטחי הגדה המערבית ורצועת עזה, יוקם בהם שלטון פלסטיני. יורשו, סאדאת, היה ברור אף יותר בעמדתו בסוגיה זאת.

נכונותו של נאצר לפעול בדרך מדינית לא סתרה את תפיסתו שלפיה 'מה שנלקח בכוח יוחזר רק בכוח'. שלושת הלאווים של ח'רטום לא היו פרי דרישה או הצעה של נאצר, או של ראש מדינה ערבית אחר, אלא דרישתו האולטימטיבית של אחמד אל־שקירי, שביקש להצר את צעדי המלך חוסין, אשר חיפש פתרון מדיני לפחות לסוגיית הגדה המערבית. מנהיגי ערב, ובהם נאצר, נאלצו להשלים עם דרישתו של שקירי כדי לא להיראות כמי שנכנעים לדרישות ישראל בעקבות התבוסה הצבאית.

אמין הוידי, שר המדינה המצרי, נתן את דעתו לעוד תוצאה של המלחמה ושל אימוץ הדרך המדינית - הדיאלוג האמריקאי־מצרי. לדעתו, 'אחד מסימני התקופה שלאחר [פסגת] ח'רטום היה צינורות הידברות אחדים שנפתחו בין מצרים ובין ארצות הברית, ובהם צינורות רשמיים, צינורות אישיים וצינורות חשאיים שנפתחו בין קהילות המודיעין של שתי המדינות'.²¹ נאצר העריך שכאשר מדובר בתהליך מדיני, ארצות הברית היא גורם המפתח בעל השפעה על ישראל, ולכן ראוי לפתח את הקשר איתה, גם לתועלתה של מצרים.

התבוסה הצבאית הערבית והניצחון הצבאי הישראלי במלחמת ששת הימים, שבמהלכה כבשה ישראל שטחים ערביים, הקטינו מאוד את הסיכוי - אם כלל היה סיכוי כזה - לפתרון מדיני של הסכסוך שיהיה מקובל על שני הצדדים, גם אם הצד הערבי היה מוכן למשא ומתן מדיני. תוצאות המלחמה הביאו את מדינות ערב להתחפר בעמדותיהן, וכל ויתור ערבי אפשרי נחשב לכניעה, עד שהצד הערבי לא היה מוכן לוויתורים כלשהם, לא טריטוריאליים ולא מדיניים, שיתקבלו על דעת ישראל. ישראל, מצידה, לא הייתה מוכנה להיענות לדרישות הערבים - לא בתחום הטריטוריאלי ולא בסוגיה הפלסטינית.

הצלחתו של נאצר בפסגת ח'רטום לא הבטיחה לו כי הסולידריות הערבית שהופגנה שם תימשך וכי דרכו סוגה בשושנים להמשך המאבק להשגת היעד הראשון שלו - 'חיסול תוצאות התוקפנות'. פריד תיאר את מצבו של העולם הערבי בפברואר 1968 כך: 'המצב הערבי היה בלתי יציב, שלטו בו חילוקי דעות בין־ערביים מכל צד'. נאצר הבין שאם מצב זה יימשך, תוכניתו תיתקל בקשיים רבים. בפגישתו עם נשיא יוגוסלביה טיטו, בפברואר 1968, הוא סיכם את המצב הערבי כך:

הצענו כינוס פסגה ערבית חדשה שמטרתה גיוס משאבי האומה הערבית, צבאית וכלכלית, נגד ישראל. אך הסורים דוחים את הרעיון כי הם מסתייגים משיתוף פעולה עם ערב הסעודית וירדן. גם הסעודים נגד עריכת פסגה כזו כדי שלא יסתבכו בהתחייבויות כספיות חדשות. באשר ליחסינו עם ערב הסעודית, הם מתאפיינים בקרירות, וזאת בשל משקעי מלחמת תימן, למרות שהסכמנו בוועידת ח'רטום על נסיגת כוחותינו מתימן והדבר אכן הושלם. באותו זמן הודענו לערב הסעודית כי אנו עומדים לצידה במפרץ הערבי ונגיש לה כל עזרה נגד מגמות איראן שם, למרות שבעבר ערב הסעודית הסכימה עם איראן נגדנו במסגרת הברית האסלאמית.²²

שר החוץ המצרי, מחמוד ריאד', סיכם בישיבת ממשלת מצרים ב-18 בפברואר 1968 את סיורו במדינות ערב כך: 'ישנם מכשולים בפני הפעולה הערבית המשותפת', והוסיף כי 'שמע ביקורות הדדיות בסוריה, עיראק, ירדן ולבנון, הסתייגויות סוריה מעמדת ירדן ותלונתה כלפי עיראק בשל העובדה כי לא שיגרה כוחות לחזית הסורית, וכן תלונה עיראקית מקבילה על פעילות סורית בעיראק'. בסיכום דבריו אמר ריאד': 'המטרה החשובה ביותר שחייבים להתרכז בה בשלב הנוכחי היא הקמת החזית המזרחית, מתוך שיתוף פעולה בין ירדן, סוריה ועיראק'.²³

בעקבות הסכמתו של נאצר לתת הזדמנות לדרך המדינית לפתרון הסכסוך, וכתוצאה מכך גם הסכמתו להחלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם מנובמבר 1967, הוקם 'מחנה הסירוב' הראשון בזירה הערבית, אשר כלל את ערב הסעודית, סוריה ואלג'יריה (עיראק הצטרפה לאחר הפיכת הבעת' ביולי 1968). חוסין, מצידו, היה לבעל הברית של נאצר. יוזמה של נשיא מצרים בנובמבר 1967 לכנס ועידת פסגה ערבית נוספת נתקלה בסירוב עקשני של ערב הסעודית וסוריה: המלך פיצל התנגד לפתרון מדיני, להחלטה 242 ולשליחותו של שליח האו"ם, גונאר יארינג, שנבעה מהחלטה זו. לדעתו, 'המאבק המזוין והג'האד הם האמצעי היחיד להבטיח ניצחון'.

כינוסה של ועידת הפסגה התאפשר רק לאחר שמועצת ההגנה הערבית סיכמה (נובמבר 1968) כי הפתרון בדרכי שלום נכשל, אלא שגם הפסגה הערבית שהתכנסה ברבאט בדצמבר 1969 נכשלה. העובדה שמצרים ניהלה כבר מלחמת התשה נגד ישראל לא סייעה לנאצר בדרישתו לקבוע תוכנית לגיוס הפוטנציאל הערבי למלחמה. המלך פיצל דרש לקבל החלטה על יציאה למלחמה, אך נאצר טען כי 'אי־אפשר לקבוע מועד למלחמה'. פסגת רבאט תוארה על ידי חסנין היכל כ'פגישה בין נשיאים ומלכים אשר יד המקרה הביאה אותם לרבאט'.

גם מאמציו של נאצר, למן ראשית 1968, להקים חזית מזרחית לא הוכתרו בהצלחה: כינוסיהם של ראשי מדינות העימות (ספטמבר 1969, פברואר 1970 ויוני 1970) לא סייעו לקידומה. הסכמת נאצר ביולי 1970 ליוזמת שר החוץ האמריקאי, ויליאם רוג'רס, להפסקת אש בין ישראל למצרים העמיקה את הפירוד בעולם הערבי: 'התיאום במישור הכלל־ערבי לא היה קיים בין המדינות בעלות אוריינטציה מדינית וחברתית [שונה]. תהום מפרידה בין המדינות העשירות למדינות העניות'.²⁴

מתנגדיו של נאצר, בעיקר במדינות ה'שמרניות' כמו ערב הסעודית, המשיכו להשמיע ביקורת נגד 'המנהיגים המובסים ('אל־קיאדאת אל־מהזומה') במלחמת 1967' אפילו שנים אחרי התבוסה. בפגישתו של נאצר עם מנהיגה החדש של ההפיכה בלוב, מעמר קדאפי, ב-20 ביוני 1970 בקהיר, התלונן נאצר בפניו כי 'ישנם דיבורים היום על מה שקוראים "המנהיגים המובסים" של 1967. מה פירוש דיבורים אלה? ומה פירוש החזרה עליהם פה ושם? אני מתאר לעצמי שהכוונה בדיבורים אלה לא לפריק פַוְזי [הרמטכ"ל המצרי במלחמת ששת הימים] וכי הכוונה היא אליי אישית'. נאצר נדרש לדוגמה הבאה על מנת להצדיק את המשך הישארותו בהנהגה: 'אני חושב שכולנו לא שכחנו את לקחי מלחמת העולם השנייה, כאשר סטלין וז'וקוב נשארו במוסקבה למרות שהכוחות הגרמניים התוקפים הגיעו למרחק של כמה קילומטרים ממנה, ואחר כך נלחמו והשיגו את הניצחון הגדול נגד הכוחות הגרמניים התוקפים. הרבה מנהיגים במהלך מלחמת העולם השנייה נסוגו בראשית המלחמה, [אך] בעצמם ניהלו את מערכות הניצחון האחרונות'. ממורמר מדברי קדאפי בדבר משבר האמון הקיים בין מדינות ערב, הגיב נאצר באומרו: 'אבקש לא לראות את מה שקורה בעולם הערבי כ"מריבות ובוגדנות", אלא כניגודים ישנים שהצטברו במשך מספר שנים והשפעותיהם הלכו ונערמו. אנו במצרים מקווים שמעמר קדאפי יצליח במאמציו להמיס ניגודים אלה למען הצלחתנו במערכה הגדולה'.²⁵ בהתייחסו לביקורת עליו חיזק נאצר למעשה את תפיסתו העקרונית בדבר 'מה שנלקח בכוח יוחזר בכוח' וניסה להוכיח שלמרות התבוסה, דעתו נחושה למחוק את משקעיה ולהגיע לניצחון צבאי על ישראל, כפי שמפקדי בעלות הברית עשו במלחמת העולם השנייה.

הביקורת שהושמעה כלפי נאצר הצביעה היטב על משבר האמון ששרר באמצע שנת 1970 בין מדינות ערב בכלל וכלפי נאצר בפרט, בעיקר לאחר כישלון ועידת הפסגה ברבאט בדצמבר 1969. עם זאת, הביקורת אומנם הצביעה על חולשת מנהיגותו של נאצר בעולם הערבי לאחר התבוסה, אך לא זעזעה אותה, ובייחוד לא את עמדתו כמוביל הסכסוך הערבי־ישראלי ובראשו הסוגיה הפלסטינית. נאצר נשאר בעיני העולם הערבי המנהיג היחיד שהיה מסוגל להוציאו ממשבר התבוסה ב-1967.

הביקורת הנוקבת כלפי נאצר הושמעה בעיקר בחוגים סגורים של מתנגדיו ומצאה את ביטוייה במכשולים שהועמדו בפניו בבואו להגשים את האסטרטגיה שלו בסכסוך ובסוגיה הפלסטינית. בראש מבקריו עמדו הסעודים, ובמידה מסוימת הסורים והעיראקים; אך שום מדינאי, ואפילו לא עיתונאי, לא העזו לצאת בפומבי בביקורת חריפה כזו כלפיו. כך או כך, נאצר נשאר עד מותו בספטמבר 1970 המנהיג הבלתי מעורער של העולם הערבי ושל מצרים.