הקדמה
בקיץ 2011 התרחשה תופעה חסרת תקדים בהיסטוריה של ישראל. אי משם צצו צעירים שהחלו בהקמת אוהלים בשדרות רוטשילד בתל אביב, במחאה על יוקר הדיור. בתוך זמן קצר הפכה המחאה לארצית — אלפי מבקשי דיור בר־השגה הקימו מחנות אוהלים ברחבי הארץ והמחאה התפשטה לנושאים אחרים עד שלבסוף הקיפה את כל נושאי הרווחה והחברה, ובעצרות המחאה שהתקיימו ב־3 בספטמבר 2011 השתתפו כ־400 אלף מפגינים.
העניין שלנו במחאה זו הוא לא בצד החשוב — החברתי־כלכלי — אלא בהיבט אחר. המחאה החלה מנושא כאוב: מחירי הקרקע לדיור ומחירי הדירות עצמן הרקיעו שחקים בתקופה שקדמה לעצרת המחאה ועניין זה היה המצת של המחאה כולה. אך נושא יוקר הדיור עלה לפני כן בסדרה של מחקרים מטעם מרכז המחקר והמידע של הכנסת (להלן: "המרכז") ועל ידי לא אחר מאשר ראש הממשלה, בנימין נתניהו, אשר ראה בנושא זה עניין בוער.
"המרכז" פירסם מסמך באוקטובר 2010 בשם "תיאור וניתוח העלייה במחירי הדיור", ובו נקבע כי עליית מחירי הדיור בישראל בשנים האחרונות נגרמה בעיקר בשל מחסור בהיצע הדירות.
בקליפת אגוז, כאשר מלאי הדירות מצומצם והביקוש להן עולה על ההיצע בשוק, המחירים עולים. וההפך, כאשר מלאי הדירות גדל והביקוש יורד, לרוב המחירים יורדים. כך, למשל, נבדק ונמצא כי מחודש אוגוסט 2002 ועד חודש דצמבר 2007 היתה בישראל ירידה ריאלית של 24 אחוזים במדד מחירי הדיור. הסיבה העיקרית לכך — מלאי גדול של דירות. לעומת זאת, בין החודשים דצמבר 2007 ליולי 2010 — כאשר ניכרה במשק הישראלי ירידה בהיצע הדירות — חלה עלייה חדה של 32 אחוזים במדד מחירי הדיור. בעת כתיבת שורות אלו מלאי הדירות בישראל קטן מכדי לספק את צורכי האוכלוסייה.
לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כ־35 אחוזים מסך ההוצאות של כלל משקי הבית ב־2010 הופנו לדיור ולתחזוקת הדירה, עלייה דרמטית מ־2009, שבה סך ההוצאות לדיור עמד על כ־25 אחוזים. לפיכך, לא ניתן היה להתעלם — ובוודאי לא הממשלה שנתונים אלה היו צריכים להזעיקה — מתופעה של עליית מחירים מופרזת בתחום הדיור.
ואולם, מניתוח המחקר של "המרכז" מאוקטובר 2010 עולה כי מדיניות הממשלה להגדלת מלאי הדירות ולהורדת מחירי הדיור במהלך השנים הקובעות לא תוכננה כראוי, או לחלופין, לא יושמה במלואה, ולכן נכשלה. לפי אותו מחקר, עליית המחירים בשוק הדיור היא בעיה לאומית הדורשת שיתוף פעולה של גורמי שלטון רבים, ועל כן יש "צורך במדיניות ממשלתית אשר תמתן את שינויי המחיר... נראה כי ללא מעורבות ממשלתית עמוקה יותר, בעיקר לגבי סיוע בפלח השוק הנמוך והבינוני... ועידוד הגירה לאזורי הפריפריה... התוכנית המוצעת (המדיניות הממשלתית שהוצעה במהלך שנת 2010 על ידי האוצר) לא תשיג את מלוא יעדה".1
בעיית הדיור ידועה כבר תקופה ממושכת וכל הממשלות בשנים האחרונות שותפות לכישלון.
כך, למשל, במרס 2008 פירסם "המרכז" מחקר בשם "מצוקת הדיור בישראל". שם נכתב כי "ניכר כי הממשלה נעדרת ראייה מערכתית וארוכת טווח די הצורך בכל הקשור למדיניות הבינוי והשיכון. הדבר בא לידי ביטוי בשלל החלטות ממשלה ומהלכים שאינם עולים בקנה אחד עם יעדיה המוצהרים של הממשלה ואף תורמים להשגת תוצאות הפוכות מן הנדרש".2
זאת ועוד, נראה כי "המרכז" זיהה עוד בשנים אלו שעלולה להתפתח מחאה חברתית המונית אם מחירי הדירות לא ירדו: "המשך מגמה זו עלול להביא להתמרמרות חברתית, להמשך התרחבות הפער החברתי ואף לעידוד הירידה מהארץ".3
מחקר זה של "המרכז" מ־2008 — כמו המחקר מ־2010 — הציע לפתור את הסוגיה הזאת באמצעות יצירת מדיניות ציבורית ארוכת טווח: "כשלי השוק הללו מסבירים במידה רבה מדוע קיים צורך במעורבות ממשלתית בשוק הדיור בישראל. לכן, נדרשת בחינה מחודשת של מדיניות הבינוי והשיכון של הממשלה, תוך עיצוב אסטרטגיה רב־שנתית להסרת חסמים ולהבטחת מלאי תכנוני זמין שניתן יהיה לשווקו מיידית בעת הצורך בכל אזורי הארץ".4 אין צורך לומר ששום דבר מסוג זה לא נעשה.
עניינו של ספר זה הוא להראות כי מדיניות ציבורית מצליחה נגזרת בעיקר משני גורמים עיקריים: משילות ויציבות. בסיפור הדיור, המדיניות הממשלתית להורדת מחירי הדיור ולהגדלת מלאי הדירות נכשלה בעיקר בשל שני גורמים אלו. נרחיב בעניין זה כעת.
בעת פרסום המחקר של "המרכז" מ־2008, כיהן זאב בוים ז"ל ממפלגת קדימה כשר השיכון והבינוי, אחד המשרדים החשובים ביותר בשוק הדיור בישראל, שמונה חודשים בלבד. ידוע כי בניית דירות היא תהליך שאורך זמן רב, ולכן תכנון ארוך טווח חשוב שבעתיים במשרד כמו משרד הבינוי והשיכון. אך מאז יולי 1996 ועד יולי 2011 כיהנו במשרד הבינוי והשיכון עשרה שרים — כלומר כל שר כיהן בממוצע תקופה של שנה וחצי. חילופים אלה ודאי לא תרמו לעיצוב מדיניות שיכון ודיור ראויה. גם שאר המשרדים השותפים למאמץ זה של הגדלת מלאי הדירות — משרד האוצר, משרד הפנים והמשרד לתשתיות לאומיות — סובלים מחוסר יציבות מיניסטריאלית.
על כן לא ייפלא שמחקר נוסף של "המרכז" — שלישי במספר — בשם "התייקרות הדירות בישראל — השלכות ודרכי התמודדות" שהתפרסם ב־5 בנובמבר 2009, כשנה וחצי לאחר המחקר הקודם, קבע שתוכניות הממשלה מלמדות "כי הממשלה נעדרת ראייה מערכתית וארוכת טווח די הצורך...".5 מחקר זה המשיך להתריע בפני מקבלי ההחלטות ש"המשך מגמת הירידה בהיצע עלול להגביר את מצוקת הדיור...".6
עם זאת, בעת פרסום המחקר של "המרכז" בנובמבר 2009 כבר כיהנה ממשלה חדשה ושר הבינוי והשיכון לא היה זאב בוים מקדימה, אלא אריאל אטיאס מש"ס. גם שאר השרים שכיהנו במשרדי הממשלה השונים התחלפו בשרים אחרים. חילופים תכופים של שרים במשרדי הממשלה, כפי שנציין בספר זה, פוגעים קשות ביכולת לעצב מדיניות ציבורית וליישמה.
מצע הליכוד לבחירות כלל פרק מיוחד ובו סעיף המתייחס לסיוע לדיירי הדיור הציבורי ולמשוחררי צה"ל. אך כאשר הגיעו למשא ומתן קואליציוני, השתנו הדברים. ש"ס, שבלעדיה היה קשה להקים ממשלה, דרשה את משרד הבינוי והשיכון ואגודת ישראל דרשה עדיפות לדיור החרדי. כתוצאה מכך נאמר בהסכם הקואליציוני: "יושם דגש על הרחבת היצע הדיור המתאים למגזר החרדי בהיקפים מהותיים מעל ההיצע הקיים בריכוזי אוכלוסייה מתאימים כגון נתיבות, אופקים, אלעד, חריש, לוד, בית שמש, קריית יערים וקריית גת. היקף היחידות בכל מקום יצטרך לשקף את הצרכים של כלל המגזרים החרדיים". אף לא מילה אחת על דיירי הדיור הציבורי או חיילים משוחררים. שר הבינוי והשיכון מטעם ש"ס אכן פעל לפי הסכם זה ונתן עדיפות בולטת למשפחות יהודיות מרובות ילדים. בתחילת אוגוסט, בעיצומו של גל ההפגנות, אישר שר הפנים, אלי ישי, אף הוא מש"ס, הקמת שמונת אלפים יחידות דיור בעיר חרדית בוואדי ערה.
אך לא רק העדיפות לחרדים השפיעה על יוקר הדיור. בירוקרטיה חסרת תקדים, הן במישור הקצאת הקרקעות על ידי מִנהל מקרקעי ישראל והן על ידי הרשת הסבוכה של רשויות התכנון, מנעה הגדלת היצע הקרקעות המיועדות לדיור ועקב כך גאו גם מחירי הקרקעות ועמם מחירי הדיור. ראש הממשלה יזם, בתחילת כהונתו, תיקון חוק שהיה אמור לזרז תהליכים בירוקרטיים שבהם מאס. בפברואר 2010 הוגשה לקריאה ראשונה הצעת חוק התכנון והבנייה, תש"ע — 2010. ההצעה היתה כה מסובכת, כה רבת סעיפים ותת־סעיפים, עד שהדיון בוועדת הפנים לא הסתיים עד יום כתיבת דברים אלה — שנה וחצי לאחר שעבר בקריאה ראשונה בכנסת. יתר על כן, מומחים טענו כי חוק שכל כולו הוראות חדשות, הכתוב בלשון משפטית לא ברורה והכולל חמש מאות שמונים וחמישה סעיפים מורכבים, לא יאיץ את קצב אישור התוכניות אלא יאט אותו.
בינתיים התברר שהמערכת הממשלתית לא זו בלבד שאינה מאיצה את קצב אישור תוכניות הבנייה, אלא גם אינה מצליחה לאייש תפקידים ראשיים במערכת התכנון: משרת ראש מִנהל התכנון במשרד הפנים נותרה פנויה שנה שלמה ואוישה רק לאחר תחילת המחאה, ומשרת המתכנן הראשי במחוז מרכז — אחד המחוזות העמוסים ביותר בתוכניות בנייה — נותרה פנויה חודשים רבים. ואכן, מינוי פקיד בכיר בישראל הוא תהליך אטי וארוך הכרוך בהקמת ועדות איתור, בלחצים מפלגתיים למינוי איש מקורב למפלגת השר, והוא כפוף גם לביקורת של היועץ המשפטי ונציגיו, של מבקר המדינה ואף לביקורת שיפוטית של בג"צ.
התוצאה הסופית של כל אלה היא שלא נותר מיוזמתו של ראש הממשלה מאומה. להפך, הבירוקרטיה שמאס בה רק גדלה ולשונות המאזניים החרדיות תבעו וקיבלו עדיפות לאנשיהן בניגוד מוחלט למצע הליכוד ולהבטחות ראש הממשלה.
כאשר החלו ההפגנות, הזדהה עמן בנימין נתניהו ואף קרא למפגינים לעלות על הכנסת בתקווה שבדרך זו תזורז החקיקה הדרושה.7 ספק אם יש עוד דמוקרטיה פרלמנטרית אחת שבה מתרחש חיזיון סוריאליסטי מסוג זה: ראש הממשלה, שיש לו לכאורה רוב בכנסת, קורא למפגינים נגדו להפגין נגד הפרלמנט.
הכישלון של השיטה בולט מאוד במקרה זה, שכן כפי שקבע מחקר "המרכז" מנובמבר 2009, "בשוק הדיור מעורבים מוסדות שלטוניים רבים, ונראה כי אין ביניהם מספיק תיאום... בהיעדר 'בעל בית' שלטוני בשוק הבתים, משרדי ממשלה מושכים לעתים בכיוונים מנוגדים".8 התוצאה היא שכבר ב־2009 ה"ירידה המתמשכת בהיצע הדירות... מובילה... לעליית מחירים חדה".9 ועדיין לא נלמד דבר, שכן בנובמבר 2010 שב המרכז והתריע כי "הממשלה שבה ומצהירה על מחויבותה להקלת חסמים בשוק הדיור... (אולם) להצהרות אלו אין עדיין ביטוי בשינויים בפועל...".10
אפשר, כמובן, לבקר את מדיניותו של ראש הממשלה. במקום לשים דגש בכמה תיקונים חיוניים, הוא נזקק לנסחי משרד המשפטים, שהביא לו לאישור חוק מפותל של חמש מאות שמונים וחמישה סעיפים, אך הפרשה עצמה מצביעה על תופעה יוצאת דופן: ממשלת ישראל עתירת הסמכויות החוקיות כבולה בכבלים שאינם מאפשרים לה לבצע את מדיניותה והתחייבותה לציבור: הכבלים הם גם פנימיים — היענות לתביעות הסקטוריאליות של "לשונות המאזניים" בתוך הממשלה — וגם חיצוניים — חוסר היכולת להתמודד עם כוחם המתעצם של הבירוקרטיה הישראלית והמערכת של הייעוץ המשפטי. אין המחשה טובה יותר לכותרתו של ספר זה — "באין ממשלה", מאשר פרשת הדיור וההפגנות נגד יוקרו.
ממשלות קדימה והליכוד קיבלו התרעה מוקדמת דייה על שהמשך עליית המחירים בשוק הדיור עלול לפגוע באיכות החיים של אזרחי ישראל ואף לגרום למחאה פוליטית. הבעיה היתה מונחת לפתחה של הממשלה, אך בשל שילובם של גורמים שונים — אי־יציבות מיניסטריאלית, כוחן הכול־יכול של לשונות המאזניים, בירוקרטיה מסועפת ומערכת חזקה של ייעוץ משפטי — לא התאפשר לתכנן וליישם מדיניות ציבורית ראויה.
ואולם כישלון השיטה הפוליטית בישראל אינו נמדד בפרשייה בודדת אחת. מדובר בשיטה שנכשלה בשורה של מבחנים. דעה זו מקובלת גם מחוץ לישראל. כך, למשל, האקונומיסט, מכתבי העת החשובים ביותר בעולם, פירסם גיליון מיוחד לרגל יום ההולדת ה־60 של ישראל.11 הגיליון הצביע על שיטת המשטר בישראל כבעיה הראשית שבפניה ניצבת המדינה כיום. לטענת האקונומיסט, השיטה הישראלית יוצרת ממשלות לא יציבות, המורכבות מקואליציות רב־מפלגתיות שמקשות לקבל את ההחלטות המשמעותיות והאמיצות הנדרשות.
ספר זה בא להוכיח כי הכשל המרכזי בשיטה הפוליטית הישראלית הוא אי־קיומו של היסוד החשוב ביותר בכל דמוקרטיה: איזון בין ייצוגיות, דהיינו הצורך לייצג את רצונות הציבור במוסדות השלטון, לבין משילות — כלומר יכולתם של מוסדות השלטון לתפקד, לקבוע מדיניות, לפעול על פיה ולהיות אחראים לביצועה בפני הבוחרים.12 בישראל נדחקה המשילות לקרן זווית, ורק לאחרונה, וביתר שאת לאחר אסון השרפה ביערות הכרמל, החלו דיונים ציבוריים בנושא. בלי מוסדות שלטון אפקטיביים, לא רק שהתהליך הפוליטי משתתק, אלא גם האלמנט הייצוגי נפגע. כאשר אין אפקטיביות של המערכת הפוליטית, אין משמעות לבחירות ולכל התהליך הדמוקרטי.
דמוקרטיה היא, בראש ובראשונה, הגשמת רצון הרוב, ובהיעדר משילות, הדמוקרטיה עצמה מצויה בסכנה, שכן אם הרוב אינו יכול להביא לביצוע רצונו באמצעות נבחרים, הוא עלול להתפתות ולנסות לממש את רצונו באמצעים אחרים. אכן, הניסיון מלמד שמשילות וייצוגיות משלימות זו את זו ושתיהן הכרחיות לביסוסו של המשטר הדמוקרטי.
דוגמה ידועה היא גרמניה של ויימאר. בתחילה היו הנאצים מיעוט קטן ולא משמעותי ברפובליקה של ויימאר. רק כשממשלתה לא הצליחה לתפקד וממשלות החלו להתחלף ללא הרף, וזאת בתקופה של שפל כלכלי, עלה כוחה של המפלגה הנאצית, ולבסוף הצליחה בשנת 1933, להרכיב ממשלה. השאר ידוע. איננו מאמינים שישראל נמצאת במצב דומה, אך ניתן להצביע על דוגמה אחרת, קרובה יותר לישראל. הרפובליקה הצרפתית השלישית שהתקיימה עד כניעת צרפת בימי מלחמת עולם השנייה היתה למשל ולשנינה של חוסר יציבות וממשלות חלשות התחלפו חדשות לבקרים. כאשר הצבא הגרמני פלש לצרפת, היתה הממשלה גוף פוליטי חלש ומנוון, ויש הסוברים כי היה קשר אמיץ בין חולשה זו לבין המפלה המהירה וכניעתה של צרפת.
חוסר היציבות של הממשל מסכן את הדמוקרטיה הישראלית. עם זאת, חשוב לזכור כי החברה בישראל חזקה למדי. למרות הרושם שעלול להיווצר בשל דיבורים אופנתיים על התפוררותה הצפויה של ישראל, החברה הישראלית היהודית איתנה ומלוכדת סביב הרעיון הציוני.13 בצד ביקורתו, ציין האקונומיסט שישראל היא חברה איתנה, בעלת כלכלה משגשגת, אך לצד משטר פוליטי חלש ומושחת. אכן, הפגמים בשיטה מסבירים את הפרדוקס הזה, את הסתירה בין החברה לממשל.
להערכה זו, שהמערכת הפוליטית בישראל בתהליך קריסה הדרגתי, יש שותפים רבים, ובראשם האזרח הישראלי המודאג. כפי שעוד נראה להלן הערכת הישראלים למפלגות הפוליטיות, לכנסת ולממשלה הגיעה בשנים 2003-2010 לשפל המדרגה, אף שניכרת שביעות רצון כללית בסקרים מקבילים של הישראלים מהמדינה ומהחיים בה. אכן, מה שמאפיין את ישראל של ימינו הוא שילוב של הצלחה מפתיעה בתחומי הכלכלה והבריאות בצד תחושת כישלון של השיטה הפוליטית. בשעה שבעבר נשמעו קולות אקדמיים שהגנו על השיטה הישראלית, שסימן ההיכר שלה הוא יחסיות מוחלטת, הרי בימינו "הקולות האקדמיים" מאוחדים בעניין אחד: השיטה הישראלית דורשת תיקון.
קיימת טענה שכל עם מקבל את הממשל הראוי לו ואין כל משמעות אמיתית לשיטה הפוליטית הנוהגת בו. שנים נטענה טענה זו על צרפת בנוגע לרפובליקות השלישית והרביעית. כך היה עד שנת 1958, בשנה זו הביא נשיא הרפובליקה שארל דה־גול לחקיקתה של חוקה חדשה לצרפת המבוססת על משטר חצי נשיאותי. בעקבות חוקה זו הוקמה הרפובליקה החמישית, שהוכיחה כי בכוחו של שינוי משטרי לשנות מדינה.
שינוי מבני השפיע גם על המערכת הפוליטית בגרמניה שלפני המלחמה. שיטת הבחירות של ויימאר הנהיגה אחוז חסימה של חצי אחוז בלבד, ובכך איפשרה לפוליטיקאים הנאצים להיבחר לרייכסטאג ומשם להפיץ את משנתם המסיתה והמשלהבת. היו מלומדים שהזהירו מפני הסכנות הטמונות בשיטה זו.14 בדיעבד הוכח שאם היתה מונהגת בוויימאר שיטה אנגלו־אמריקנית בבחירות הרות האסון של שנת 1930, היתה המפלגה הסוציאל־דמוקרטית מכפילה את כוחה, ואילו המפלגה הנאצית, שכוחה עלה בבחירות אלה משנים־עשר למאה ושבעה חברי בית, היתה מצטמקת, וההיסטוריה היהודית והעולמית היתה, קרוב לוודאי, נראית אחרת לגמרי.15
כאשר נתקלים בחוסר תפקוד ובחוסר יציבות של המערכת הפוליטית, כמו במקרים של רפובליקת ויימאר והרפובליקות השלישית והרביעית בצרפת, ניתן להפריך את האמונה האבסולוטית המסבירה את מצבה הנתון של חברה מסוימת באופייה האימננטי ולא במבנה הפוליטי הנתון.
גם בישראל קיימים קולות כאלה, התולים את האשם בחוסר בגרות פוליטית של ציבור הבוחרים ולא במבנה שיטת הממשל. לפי גרסה זו, התרבות (culture) הפוליטית, ולא המבנה (structure) הם הקובעים.16 אך העובדות מצביעות על תופעה מורכבת יותר: שני הגורמים משפיעים במידות שונות על המערכת החברתית והפוליטית. אין ספק שתרבותו הפוליטית של עם משפיעה על דפוסי ההצבעה ועל יציבות המבנה הפוליטי, וכי תכונות כמו ריסון עצמי, רמת השכלה, מחויבות אזרחית ומשמעת פנימית משפיעים על החברה ועל השלטון גם יחד. אלו הם הגורמים הקובעים את איכות השלטון ואת ביצועיו. אך אין להתעלם מהעובדה שהמבנה ושיטות הממשל והבחירה מטביעים חותמם על חוסנן של החברה ושל המערכת הפוליטית. במילים אחרות: נדמה לנו שאין ספק כי גם הגורם התרבותי, ה־,culture וגם הגורם המבני, ה־,structure משפיעים על יעילותו ויציבותו של המשטר הפוליטי, על השינויים שהוא יכול להנהיג ועל מידת הלגיטימציה שלו בציבור הנתון.17
אכן, שינוי שיטת שלטון אשר הביא לשינוי מוחשי בתרבות הפוליטית ובתפקוד הרשויות מודגם גם בישראל עצמה. הרפורמה בשיטת בחירת ראשי רשויות מקומיות הנהיגה בחירה ישירה של ראשי רשויות מקומיות על ידי ציבור הבוחרים, במקום בחירה על ידי חברי המועצה. שיטה זו שינתה, לדעתנו, כליל את אורחות החיים של השלטון המקומי וביטלה את תופעת רכישת הקולות של חברי מועצה לצורך בחירת ראש רשות מקומית — תופעה שהיתה ידועה בשם "כלנתריזם". לשם המחשת התמורה שחלה בתרבות הפוליטית הבאנו את ההשוואה בין השלטון המרכזי לבין אותן רשויות מקומיות, נטולות מענק, המתפקדות באורח עצמאי ואינן נזקקות לחסדיו התקציביים של השלטון המרכזי. בפרק זה מוכח, לדעתנו, כי לאחר הרפורמה במבנה השלטון המקומי שהונהגה בשנים 1975-1977 השתנו כל הפרמטרים הנוגעים להערכת האפקטיביות, שביעות הרצון והלגיטימציה של השלטון המקומי וכי מבחינות אלה עולה השלטון המקומי, לפחות בכל הנוגע לרשויות נטולות המענק, על הממשלה.
קיימת טענה נוספת נגד הגישה הרפורמיסטית בנושאים המבניים של המשטר הישראלי וזו גורסת שסיפור ההצלחה הישראלי נובע דווקא מחולשת השלטון, מהיעדר מפלגה אשר לה רוב בכנסת ומהמשברים הקבועים הפוקדים את הממשלה. הטענה היא שהמשטר הלא־יציב בארץ מנע שלטון של מפלגת רוב ואילץ ראשי ממשלות להתחשב בשותפיהם הקואליציוניים הרבים. בכך נמנעה לא רק שרירותיות של מפלגה כול־יכולה אלא נמנעו גם החלטות קיצוניות, כוחניות ובלתי מאוזנות שיכולות היו לפגוע פגיעה קשה ביכולתה של החברה הישראלית לתפקד ולשגשג בתקופות קשות של מלחמה, טרור ומצור. הטענה, בקצרה, היא שכמו בעולם הכלכלי כך בעולם הפוליטי, ריבוי שחקנים מגביר כוח ומצמצם את נזקיה של שרירותיות בהחלטה של יחידים. אין להתעלם מכוחה של טענה זו שהושמעה בשעתו לגבי חוסר היציבות של הממשל האיטלקי. באיטליה שלאחר מלחמת העולם השנייה הולידו משברים פוליטיים חילופי שלטון תדירים ולמרות זאת ידעה המדינה באותה תקופה שגשוג כלכלי מרשים. ואכן, בין שני הקצוות — שלטון יחיד וריבוי "שליטים" — האלטרנטיבה האחרונה טובה יותר לשגשוג כלכלי ולשקט חברתי.
אך טיעון זה פגום משום שחוסר יציבות שלטונית מסכן את הלך הרוח הדמוקרטי. ציבור הבוחרים בוחל באנרכיה והניסיון ההיסטורי ממחיש את סכנותיו של מצב זה. אחד הטיעונים החזקים נגד המשטר הקיים הוא שבאופן פרדוקסלי, השיטה היחסית הטהורה, מולידה תוצאה מאוד לא יחסית ולא דמוקרטית וזו מלווה ברגש של תסכול עמוק ואי־נחת פוליטיים בקרב הרוב. כשחוסר המשילות של הממשלה בא לידי ביטוי בעודף כוח ל"לשונות המאזניים" התוצאה היא דמורליזציה כללית בציבור הרחב. בהמשך הספר נסקור את האמצעים שנקטו דמוקרטיות שונות כדי לקדם פשרה בין ייצוגיות למשילות.
שקיעת המשילות
במהלך הספר נוכיח שישראל נתונה במשבר משילות חריף ומתמשך. עם זאת, חשוב להבהיר כי לא תמיד היו אלה פני הדברים. פרק זה מתאר את ההידרדרות ביכולתן של ממשלות ישראל ליישם את מדיניותן, וזאת כדי להדגיש את העובדה כי המצב הנתון כיום אינו אינהרנטי לחברה הישראלית, ובעזרת שינויים מסוימים בשיטת הממשל, שיפורטו בפרקים הבאים, ניתן יהיה לחזק את כושר המשילות של השלטון.
ההיסטוריה הפוליטית של ישראל נחלקת לשתי תקופות:
1948-1977 — תקופת המשילות: לאורך שנותיה הראשונות של המדינה, השלטון היה בידי המפלגה הדומיננטית ביותר, מפא"י. תקופה זו אופיינה במשילות וביציבות.1 על אף חילופי הממשלות, דוד בן גוריון כיהן כראש הממשלה בשנים 1948-1963, למעט שנה וחצי בשנות ה־50 כשראש הממשלה היה משה שרת. נוסף על כך, בתקופה ההיא הממשלה שלטה בכנסת ובחקיקה. בדרך זו, בימיה הראשונים של המדינה, למרות כל הקשיים, הצליחו הממשלות למיניהן להגיע להישגים חברתיים-מדיניים וליישומם של פרויקטים לאומיים גדולים כמו המוביל הארצי. להישגים אלה היה מחיר: המחשבה שלא ניתן להחליף את המפלגה השלטת בישראל פגעה בתחושה הבסיסית של החיים הדמוקרטיים, וכדרכו של שלטון קבוע, הוא נזקק לסמכויות־יתר ולבסוף נִבּעו בו סדקים שמוטטו אותו.
עד 1977 זכו מפא"י, ואחריה העבודה והמערך, ליתרון אלקטורלי. הן מנו בין ארבעים לחמישים חברי כנסת, והיה להן מעמד של מפלגות "ציר", קרי מפלגות שלא ניתן להקים קואליציה בלעדיהן. בזכות יתרונן האלקטורלי התלות שלהן בתמיכתן של המפלגות הקטנות היתה קטנה יחסית.2 לכן, כושר המיקוח הקואליציוני של המפלגות הקטנות בכנסת היה נמוך יחסית. דומיננטיות זו איפשרה למפלגת הציר לבחור את שותפותיה לקואליציה (לרוב: המפלגות הדתיות, הפרוגרסיביים ומפלגות השמאל), להחזיק במשרדים המיניסטריאליים החשובים ביותר, ולשלוט הן בוועדות הכנסת והן במוסדות אחרים וחשובים כמו ההסתדרות ונשיאות המדינה. כשכל המסגרות החשובות ביותר במדינה נמצאו תחת שלטונה של מפלגה אחת, אפשר להבין בנקל כיצד יכלה לגייס לעצמה עוצמה אדירה בכל הקשור לניהול המדינה, יישום מדיניות ציבורית ומשילות אפקטיבית.
מפלגת העבודה־מפא"י המשיכה להחזיק בשלטון עד מהפך 1977, אולם כוחה בניווט הכנסת והממשלה נחלש, גם בשל משברים פנימיים ופרשיות שחיתות, אך בייחוד בעקבות הבחירות שנערכו אחרי מלחמת יום הכיפורים ומסקנות ועדת אגרנט לחקר המלחמה. כמו כן, לאחר מלחמת ששת הימים וכיבוש שטחי יהודה ושומרון מידי ירדן, החל מאבק אידיאולוגי ודיון ציבורי נרחב בישראל לגבי המשך החזקתם של השטחים.
בבחירות לכנסת השמינית, ב־1973, ירד המערך מ־56 ל־51 מנדטים, והליכוד עלה מ־26 ל־39 מנדטים. המעמד הכמעט־מונופוליסטי של הפוליטיקאים ושל מפלגת השלטון החל להתערער.
התקופה מ־1977 — המהפך ותחילת תקופת משבר המשילות: בניגוד לתקופה הראשונה המאופיינת ביציבות ובמשילות, התקופה השנייה מאופיינת בירידה הדרגתית במשילות ובאי־יציבות פוליטית. ליתר דיוק, צריך לחלק תקופה זו לשתי תקופות משנה. בראשונה הצליחה הממשלה, תחילה בראשותו של בגין ולאחר מכן בראשותו של שמעון פרס, להנהיג ולבצע מהלכים נועזים, כגון הסכם השלום עם מצרים והרפורמה הכלכלית ששמה קץ לאינפלציה. אך מאז שנות התשעים ובעיקר לאחר המשבר הגדול של 1990, גדל והלך חוסר האונים של הרשות המבצעת.
לאחר הבחירות לכנסת התשיעית ב־1977, לראשונה בתולדות המדינה, שלטה בה קואליציה של מפלגות ימין עם מפלגות ציוניות־דתיות וחרדיות. הליכוד זכה ב־45 מנדטים (יחד עם שני המנדטים של תנועת שלומציון, בראשותו של אריאל שרון) והיה בפעם הראשונה אלטרנטיבה פוליטית להרכבת הממשלה. המערך, שקיבל 32 מנדטים, חדל לתפקד כמפלגת ציר. בהיעדר מפלגת ציר, נפתחה לכאורה האפשרות להקים ממשלה שבסיסה הוא אחת משתי המפלגות. בשל כך, תוצאת בחירות אלה חיזקה את המפלגות הקטנות, אשר מצאו עצמן בעמדה פוליטית חזקה בעת הכניסה למשא ומתן קואליציוני. השפעה זו, כפי שנראה להלן, מגיעה לעתים לכדי שיתוק הממשל. יתר על כן, כפי שנראה להלן, תהליך זה הוביל להתפוררות המשמעת הסיעתית והקואליציונית ועקרון האחריות המשותפת בממשלה.
בחירות 1977 סימנו מהפך נוסף, שהקשה על הקמת ממשל אפקטיבי: המפלגות החרדיות, שהפכו מאז 1977 למפלגות לשון מאזניים ושאינן מצויות בתוך הקונצנזוס הלאומי, יצרו בעיה ממשלית חדשה שלא היתה ידועה בשנות השלטון של מפלגת מפא"י. לראשונה היה צורך במפלגה חרדית כדי להקים ממשלה בראשותו של מנחם בגין, והמחיר לכך היה כבד מלכתחילה. עוד נדון במשמעותה של עובדה זו בפרקים הבאים. תלות זו הגיעה לשיא בתקופת "התרגיל המסריח" באביב 1990, שבא בעקבות ניסיונותיו של שמעון פרס להפיל את ממשלת האחדות ולהקים במקומה ממשלה קואליציונית צרה בראשותו. הניסיון, שהיה כרוך בניסיונות של פרס לשדל חברי כנסת בודדים לתמוך בממשלה בראשותו תמורת תפקידים ושריונים עתידיים, נחל כישלון מוחלט. בסופו של דבר הצליח הליכוד להקים ממשלה צרה בראשות יצחק שמיר באותה הדרך שבה נכשל פרס, קרי, הצעת תפקידים ושריונים תמורת תמיכה פוליטית בממשלה. עוד נראה כיצד נוצר מצב שבו חבר כנסת יחיד קבע מי תהיה מפלגת השלטון.
יתר על כן, איבוד השלטון של מפא"י, בשילוב יצירת מאבק פוליטי בין המפלגות הגדולות על מרכז המפה הפוליטית בעת הבחירות ועל לשונות המאזניים לאחריהן, הביאו במרוצת השנים לפיחות בערכן של המפלגות המסורתיות הגדולות.3
אך באורח פרדוקסלי, במהלך השנים 1988-1992, על רקע התפוררות עקרון האחריות המשותפת, המשמעת הקואליציונית ו"התרגיל המסריח", התרחשו כמה מהפכות חוקתיות־ממשליות מרחיקות לכת. אחת מהן היתה שינוי שיטת הבחירות לשיטת הבחירה הישירה, שהיתה ועודנה הרפורמה המשמעותית ביותר שישראל עברה בתחום שיטת המשטר.
עם זאת, אפשר לטעון כי החלוקה האמיתית של ההיסטוריה הפוליטית של ישראל היא בין שתי תקופות אחרות: עד מלחמת ששת הימים ולאחריה. על פי טיעון זה המהפכים של 1977 לא השפיעו באורח משמעותי על החברה הישראלית, לא בתחום המדיני־ביטחוני (מדיניות ההתנחלות החלה לפני מהפך 1977), ולא במעבר ההדרגתי אך ההחלטי ממשק שבו שולטים המונופולים, ההכוונה הממשלתית והפרוטקציוניזם ביחסי המסחר הבינלאומיים, למשק מופרט, תחרותי, החשוף ליבוא מתחרה. ההשפעה העיקרית על ישראל, לפי טיעון זה, לא התרחשה עקב חילופי השלטון ב־1977 אלא עקב מהפך אמיתי ויסודי שהתרחש עם צירופם של שטחים "מוחזקים" (דהיינו "כבושים" לפי המשפט הבינלאומי) והדילמה הגדולה שאלה הציבו בפני ישראל. זוהי החלוקה המהותית הגדולה שלא הושפעה כלל מהעובדה שמנחם בגין היה לראש הממשלה ב־1977. על פי השקפה זו, הנושא החרדי הוא שולי ומשני.
ניתן לחזק השקפה זו גם בראייה רחבה. שקיעת מפא"י לא התרחשה בן לילה. לבחירות 1977 קדמו כאמור בחירות 1973 שבהן הפסידה מפא"י חלק ניכר מכוחה. על פי טיעון זה, הניצחון הישראלי ב־1967 שהוביל להלך הרוח הימני של 1977 ושנתחזק בעקבות המחדל של מלחמת יום הכיפורים ב־1973, הוא הגורם המכריע. על פי טיעון זה ההיסטוריה הפוליטית של ישראל מתחלקת בין שתי תקופות: תקופת בן גוריון עד למלחמת ששת הימים והתקופה שלאחריה. תקופת בן גוריון מכונה כך למרות שזו כוללת גם את תקופות כהונתם של משה שרת ולוי אשכול. תקופה זו התאפיינה בקונצנזוס לאומי בנושאים מדיניים וביטחוניים, שאלת השטחים הכבושים לא התעוררה כלל ובסופו של מבצע קדש התקבלה דעתו של בן גוריון שיש לוותר על חזקה ישראלית ברצועת עזה בשל שיקולים דמוגרפיים ומדיניים. יש לציין גם את האיחוד בין חרות לליברלים (גח"ל) בשנת 1973, שהתאפיין בהיעדר קיצוניות מדינית בנושא ארץ ישראל השלמה.4 בתקופה שלאחר מלחמת ששת הימים, הנמשכת עד היום, נושא ארץ ישראל השלמה הוא נושא מרכזי בצורה זו או אחרת, ויש לו השפעה עמוקה על מעמדה הבינלאומי של ישראל, על רגשותיהם של ערביי ישראל ועל הראייה העולמית של ישראל. זאת אף שבתקופה זו נחתמו הסכמי שלום עם מצרים וירדן, ישראל נסוגה מסיני (וויתרה על משאבי הנפט של חצי האי) ונחתם הסכם אוסלו.
על פי השקפה זו אפשר לראות בתמורה שחוללו מלחמת ששת הימים ובעקבותיה מלחמת יום הכיפורים, את הסיבה האמיתית לתקופת אי־היציבות הפוליטית שהחלה עם חילופי השלטון ב־1977. כך או כך, בעיית היציבות המשטרית והמשילות נותרת כנושא מרכזי על סדר היום הציבורי.
לכאורה אפשר לומר שחילופי ממשלה תכופים כשלעצמם הם אחד הסממנים להיעדר משילות, אך השפעתם קטנה אם מדובר בחילופים הסובבים סביב מפלגת ציר אחת. כך, למשל, בין 1946 ועד לעת כתיבת שורות אלו כיהנו באיטליה חמישים ותשע ממשלות — בהשוואה לשנים־עשר נשיאים אמריקנים וארבעה־עשר ראשי ממשלה בריטים שכיהנו באותה תקופה, אך ברובה של אותה תקופה היתה באיטליה מפלגת ציר אחת: הנוצרים־דמוקרטים; זו ניתבה את מדיניותה של איטליה ואת צמיחתה הכלכלית המרשימה. הוא הדין בממשלות מפא"י שקדמו למהפך 1977. חילופי הממשלה באותה תקופה לא שינו את התפיסה הבסיסית של שלטון מפא"י־בן גוריון.
הבעיה הגדולה בישראל היא שאי־היציבות מלווה גם בחוסר משילות, דהיינו בחוסר יכולתה של הממשלה לבצע את תפקידיה. להמחשת העניין נסתפק בדיון בנושא אחד והוא שרפת הענק ביערות הכרמל בחורף 2010. נזקי השרפה הגדולה ביותר בתולדות מדינת ישראל היו עצומים: 44 הרוגים, כ־32,000 דונם של יער נשרפו, 4 מיליון עצים נשרפו, למעלה מ־17,000 תושבים מ־8 יישובים פונו מבתיהם, 173 בתים נפגעו ו־74 נשרפו כליל; הנזקים הכספיים נאמדו במיליארדי שקלים.
מערך הכבאות, שעל מצבו הקשה ביותר התריעו גורמים רבים מבעוד מועד, כשל בהתמודדות עם אסון זה. השרפה אמנם כובתה, אך הסכנה לא חלפה. לפי דוח מבקר המדינה מדצמבר 2010, נמצא פער עצום בין יכולות מערך שירותי הכבאות ובין המטרות שהוצבו לו בחוק, למרות מספר החלטות ממשלה בנושא.5 התוצאה היא כשל של ממש ביישום מדיניות ציבורית ובהפקרת חיי אזרחים לנוכח האיומים הגוברים על ישראל. מילותיו של מבקר המדינה מדברות בעד עצמן: "העובדה שהטיפול בבעיה... התמשך מאוד ולא תרם לקידום פתרונות מעשיים ותוכניות משולבות היא בגדר כשל שמשמעותו הפקרת האוכלוסייה האזרחית בעת חירום".6
ראש הממשלה, בנימין נתניהו, אמר כי "גל השרפות הנוכחי הוא 'מכה ברמה הלאומית'" והוסיף כי "יש צורך למצוא פתרון מהיר לחיזוק ולתגבור מערך הכבאות."7 דברים אלה לא נאמרו לאחר אסון השרפה בכרמל בדצמבר 2010, אלא שתים־עשרה שנה לפני כן, בקדנציה הראשונה של נתניהו. באוקטובר 1998 השתוללה במשך שלושה ימים שרפה בצפון הארץ. אז, כמו ב־2010, התקשה מערך הכבאות להתמודד עם האש וישראל הזעיקה שלושה מטוסי כיבוי מיוון. אז, כמו ב־2010, מחתה הכנסת על שלישראל אין מטוסי כיבוי משלה. לא רק זאת; דוח חמור שהוגש לשר הפנים התריע כי ההזנחה במערך הכבאות נמשכת כבר עשרים שנה.
ועדות חקירה, שהבולטות ביניהן היו ועדת לפידות וועדת גינוסר, לא חסרו. גם הממשלה קיבלה שורה של החלטות בעניין זה. ממשלת נתניהו אישרה ב־1999 את מסקנותיה המרכזיות של ועדת גינוסר, והחליטה על הקמתה של רשות לאומית לשירותי הכבאות.
באפריל 1998 פירסם מבקר המדינה דוח לגבי מצב שירותי הכבאות בישראל. דוח זה, מעבר להמלצתו החוזרת לשינוי מבני במערך הכבאות, הכיר למעשה במשבר המשילות בישראל כשקבע כי:
חרף דיונים מתמשכים על פני תקופה ארוכה, לא פעל משרד הפנים, באמצעות נציבות הכבאות וההצלה, בנחישות הנדרשת ליישום המלצות הוועדות השונות שעסקו בנושא המבנה הארגוני של מערך הכבאות... המינוי החוזר ונשנה של ועדות ממלכתיות וכן ועדות המתמנות לאחר שרפות רחבות היקף, שחוזרות ומגבשות המלצות באותם התחומים, אין בו כדי לחולל את השינוי המתבקש במערך שירותי הכבאות וההצלה. עקב היישום החלקי של המלצות ועדות אלה והעיכוב של שנים בביצוען, שירותי הכבאות אינם ערוכים עדיין מבחינת פריסתם ורמת הכוננות שלהם, לטיפול נאות באירועים השונים העלולים להתרחש. על משרד הפנים, בתיאום עם משרד האוצר והגופים האחרים העוסקים בתחום זה, לפעול לאלתר ליישום התוכניות שהכין משרד הפנים, כדי להתאים את מערך הכבאות וההצלה למציאות שהשתנתה ולהכינו לצרכים של שנות האלפיים.8
ביולי 2007 — לאחר אירועי מלחמת לבנון השנייה — פירסם המבקר דוח חריף נוסף בנושא שירותי הכבאות בישראל.9 מסקנות מבקר המדינה חזרו על מסקנות ועדת החקירה הקודמת בדבר הצורך בהקמתו של מערך ארצי, מצויד היטב, בדומה למשטרה או לצבא, שיוכל לתת מענה לאסונות גדולי היקף כדוגמת אסון הכרמל.
בעקבות דוח מבקר המדינה החליטה ממשלת אולמרט ב־2008 להקים רשות ארצית לכבאות והצלה. גם החלטה זו לא בוצעה עד לאסון.
במהלך 2010 קיבלה הממשלה החלטה שלישית בנושא מערך הכבאות ובה הוחלט להעביר 100 מיליון שקל נוספים לחיזוק מערך הכבאות. עם זאת, עד רגע השרפה דבר לא נרכש, ציוד לא הוחלף והכסף שהוקצה לציוד כבאות חדיש נתקע בין המשרדים.10 נוסף על כך, בהחלטת הממשלה נאמר כי שר הפנים, בתיאום עם שרי המשפטים והאוצר, ישלים בתוך חודש הכנת תזכיר חוק להקמת רשות ארצית לכבאות, וכי עד סוף 2012 יושלמו תהליך הקמת הרשות לכבאות והצטיידותה. אולם בסופו של דבר, תזכיר זה לא הופץ לגורמים הרלוונטיים בגלל מחלוקות של משרד הפנים עם האוצר וגורמים שונים אחרים.11 גם כאן החלטת הממשלה להקמת רשות לאומית לכבאות לא יושמה.
בדצמבר 2010 פירסם מבקר המדינה, כאמור, את דוח ביקורת המדינה המיוחד בנושא השרפה בכרמל. מבקר המדינה תיאר את הדוח כ"חמור מאוד", שמעיד על "מנהל בלתי תקין לחלוטין, בעיקר אצל מקבלי ההחלטות בממשל הישראלי." לפי המבקר, "מדובר במחדל מתמשך ובמצב חמור, שחיי אדם רבים עלולים להיות תלויים בו ואשר עלול לגרום לנזק רב מאוד לרכוש והוא מחייב בראש ובראשונה את שר הפנים — במשולב עם שר האוצר ושר הביטחון — להידרש בדחיפות לתקנו, ויפה שעה אחת קודם!" המבקר אף ממליץ כי לנוכח ניסיון העבר, על ראש הממשלה לקחת חלק פעיל יותר בתיקון הליקויים במערך שירותי הכבאות.
במציאות הישראלית קשה למצוא את האחראי הישיר לאסון. במדינה שבה ראשי ממשלה, שרים וממשלות מתחלפים חדשות לבקרים, קל לשר המכהן לגלגל את האחריות למחדלים או לאסונות, על קודמיו.
העובדות מדברות בעד עצמן. מאז פרסום המלצות ועדת לפידות לבדיקת מערך הכבאות בישראל באוגוסט 1995, התחלפו השרים האחראים למשרד הפנים ולמערך שירותי הכבאות ארבע־עשרה פעמים(!)12 מאז ועדת לפידות, שר פנים בישראל כיהן בממוצע קצת יותר משנה בתפקיד. מאז 1977, התחלפו השרים במשרד הפנים עשרים וארבע פעמים13 — דהיינו, בממוצע, קצת פחות משנה ורבע לשר. הטבלה שלהלן ממחישה עניין זה:
לאור נתונים אלה, ברור ששר פנים כלשהו — או כל שר פנים שהיה לפניו — יסרב לקבל אחריות לאסון. הוא הרי "לא היה מספיק זמן בתפקיד" כדי להכיר את הנושא ולפעול לקידומו.
לסיכום, ממשלות אמורות להיות גוף ביצועי. הרשות המבצעת אמורה לפעול כיד אחת — בניגוד לפרלמנט, שהוא גוף פלורליסטי מעצם טבעו. עניין המשילות חיוני לדמוקרטיה. בהיעדר יכולת למשול, תימצאנה אלטרנטיבות לא דמוקרטיות לצורך החברתי בניהול ענייני המדינה. בהיעדר שלטון, נעדר גם שלטון חוק. שיטות דמוקרטיות שונות אימצו עקרונות שונים כדי ליישב ניגוד זה בין פרלמנט ייצוגי, לממשלה המדברת בקול אחד ומבצעת את החלטותיה ביד אחת — החל בשיטה הנשיאותית וכלה בחיזוק כוחה של המפלגה הגדולה ביותר. המשטר הישראלי לא אימץ פשרה זו ובחר בייצוגיות טהורה ויחסיות מלאה, שיטה הנדירה במשטרים דמוקרטיים אחרים. עקב כך הפכה הרשות המבצעת לפדרציה של נסיכויות מפלגתיות: ממשלת ישראל דומה יותר לפרלמנט מאשר לגוף מבצע כולל; היא מתאפיינת בהאשמות בין משרדי ממשלה על טרפוד הדדי, ובראש הממשלה המוגבל ביכולת שליטתו במשרדים, בשל החשש המתמיד מפירוק הקואליציה.
משבר עמוק זה פוגע בכל תחומי החיים בישראל. אם לא תשונה בקרוב שיטת הממשל, המשך קיומה ושגשוגה ארוך הטווח של ישראל אינו מובטח מאליו, למרות הישגיה האדירים עד כה.15 העצמת כושר המשילות בישראל יכולה לבוא רק באמצעות שינויים משטריים. כמו שכתב האקונומיסט, המתנה הטובה ביותר שישראל יכולה לתת לעצמה לכבוד יום הולדתה ה־60 היא שיטת משטר חדשה. במהלך הספר נסקור חלק מההצעות המרכזיות שהועלו מעל בימות האקדמיה לשינוי שיטת הבחירות בישראל, ולבסוף נציג רעיונות לשינוי שיטת הממשל בישראל על שתי שלוחותיה — הכנסת והממשלה.
