בשום חלק בחוקת ארצות הברית אין למצוא מידה של תבונה כמו בסעיף המפקיד את הסוגיה של מלחמה ושלום בידי הרשות המחוקקת ולא בידי הרשות המבצעת.¹

ג'יימס מדיסון, 14 בספטמבר, 1793

 

מלחמה היא אמצעי שבו מבקש צד אחד — ולעתים שני צדדים ואף יותר — לעצב מציאות חדשה בנקיטת צעד קיצוני של מעשה אלימות רבתי שבסיומו יאכוף את רצונו על הצד האחר. כתופעה אנושית המלחמה מנקזת אליה תעצומות רבות. היא מחדדת את ההבדלים בין הצדדים, מעוררת רגשות של הקרבה, נאמנות, גבורה ואכזריות, וצורבת זיכרונות בתודעה במשך שנים רבות. מי שבידו להניע את בני עמו אל שדה הקרב, מחזיק בשלטון רב–עוצמה. בחברות דמוקרטיות עוצמה זו מעוררת חששות שמא, בנסיבות כלשהן, עלול השלטון לאיים על יציבות הדמוקרטיה. החששות האלה מובילים לוויכוח בדבר הדרך הראויה לקבלת החלטות שעלולות להוביל למלחמה.

על פי עמדה אחת, החלטות אלו צריכות להתקבל על ידי נציגי הציבור, כלומר על ידי חברי הרשות המחוקקת; על פי עמדה שנייה, מדובר בסמכות המצויה בידי הרשות המבצעת, האמונה על הכוחות המזוינים ומחויבת לפעול במהירות ובנחישות; על פי עמדה שלישית, הפעלת סמכויות המלחמה צריכה להיות תוצר של שיתוף פעולה בין שתי הרשויות, על מנת שלא להפקיד בידי רשות אחת עוצמת שלטון רבה מדי.

לנוכח היכרותם את המשטרים המלוכניים באירופה נזהרו אבות החוקה האמריקנית מפני הפקדת סמכויות המלחמה בידי רשות שלטון אחת. היה עליהם לקבוע אמות מידה בנוגע לסמכויות שעלולות לסכן את שיטת הממשל החדשה, ולפיכך הם העדיפו את העמדה השלישית, מבלי להגדיר בבירור את סמכויותיה של כל רשות.

על פי חוקת ארצות הברית חולקו סמכויות המלחמה בין הנשיא לקונגרס: הקונגרס נקבע כגוף השלטון המוסמך להכריז מלחמה, ואילו הנשיא הופקד על הכוחות המזוינים. חלוקה זו הביאה להתנגשויות רבות בין שתי הרשויות. פעמים רבות בעבר ניסה הנשיא לפעול על גבול תחום סמכויותיו ולעתים אף לחצות אותו. ברוב המקרים גילו חברי הקונגרס מידה רבה של נכונות להתגמש בכך שהשלימו בדיעבד עם המהלכים שנקט הנשיא, בין בהסכמה בשתיקה ובין בהסכמה למראית עין. בכמה מקרים שבהם התעוררה מחלוקת שימש קו פעולה זה את הנשיאים, בהציגם מכלול רחב של תקדימים מן העבר שניתן לבסס עליהם פעולה בהווה.

הביטוי הבולט ביותר להתנגשות בין הנשיא לקונגרס היה המלחמה בווייטנאם. מלחמה זו חידדה את יחסי הגומלין בין הנשיא לקונגרס, לא בגלל המחלוקת החוקתית, אלא בעיקר עקב הכישלון הצבאי והמדיני.2 ככל שהתבררו ממדי הכישלון, נעשו בקונגרס ניסיונות להגביל את מרחב הפעולה של הנשיא ולהרחיב את מידת ההשפעה של הקונגרס. ניסיונות אלו הגיעו לשיא עם השלמת החקיקה של חוק סמכויות המלחמה בנובמבר 1973.

מאז נחקק החוק השתמשו נשיאי ארצות הברית עשרות פעמים באמצעים צבאיים מחוץ לגבולות ארצות הברית מבלי שקיבלו אישור מהקונגרס. בפעולות אלו הופיעו מאפיינים שלא נצפו לפני מלחמת וייטנאם: כמעט כל הפעולות היו קצרות מועד, היעדים היו מוגבלים, הכוחות היו בעיקר כוחות אוויר ומספר הנפגעים היה נמוך. עצם חקיקת חוק סמכויות המלחמה, הדיונים שקדמו לחקיקתו, הסיקור התקשורתי ודעת הקהל שנוצרה בכל פעם שהשתמשו באמצעים צבאיים מחוץ לגבולות ארצות הברית, העלו לכאורה את רמת הרגישות והריסון בקרב הממשל והקונגרס לעומת התקופה שקדמה לקבלת החוק, ויצרו מצב חדש.

מאז תום מלחמת וייטנאם וחקיקת חוק סמכויות המלחמה היה קלינטון הנשיא הדמוקרט הראשון שכיהן שתי תקופות כהונה. במהלך שנות כהונתו הופעלו כוחות צבא מחוץ לגבולות ארצות הברית במקרים רבים יותר מבכל תקופת ממשל אחרת. יתר על כן, כאשר הסתיימה המעורבות הצבאית של ארצות הברית בווייטנאם ונחקק חוק סמכויות המלחמה, כיהן נשיא רפובליקני, ולדמוקרטים היה רוב בשני בתי הקונגרס. ברוב שנות כהונתו של קלינטון היה המצב הפוך. קלינטון גם הצהיר על כך שבכוונתו להתחשב יותר בסמכויות הקונגרס, בעיקר בתחום סמכויות המלחמה. הוא הוסיף שכוונתו להתמקד בסוגיות פנימיות ולהימנע ככל האפשר משיגור כוחות צבא אל מחוץ לגבולות ארצות הברית.3

בחינת המקרים שבהם הייתה ארצות הברית מעורבת בפעולה צבאית מחוץ לגבולותיה בתקופת ממשל קלינטון, ניתוח הגישות שהועלו בשלבים שונים של המעורבויות והזיקה שבינן ובין נושאים אחרים על סדר היום, מחייבים הערכה מחודשת של מעורבות הקונגרס בתהליך קבלת ההחלטות ובעיצוב המדיניות שבמסגרתה נעשה שימוש בכוחות צבא מחוץ לגבולות ארצות הברית.

מרבית הספרות שנכתבה עד כה על תחום סמכויות המלחמה בממשל ארצות הברית נכתבה בידי משפטנים שהתמקדו בהיבטים החוקתיים והמשפטיים. רוב הפרסומים התמקדו במוסד הנשיאות. גם החוקרים שכתבו על הקונגרס הדגישו את מה שהנשיא נמנע מלעשות יותר משהדגישו את מה שעשה הקונגרס. החיבור שלפניכם אינו ממוקד בהיבטים החוקתיים והמשפטיים; הוא מבוסס על ההנחה שהמאבק על סמכויות המלחמה הוא ביסודו מאבק פוליטי. לא זו בלבד שהבנת יחסי הגומלין בין הנשיא לקונגרס אינה יכולה להיות שלמה בלא ההיבטים הפוליטיים, אלא שהם חייבים לעמוד במרכז הדיון והמחקר שעוסקים בסמכויות המלחמה בממשל ארצות הברית.