כשר כאן?
ליקויים והצעה לרפורמה בשוק הכשרות בישראל
שוקי פרידמן | אריאל פינקלשטיין
תקציר
מטרות
סוגיית אספקת הכשרות במדינת ישראל היא אחד הצמתים המרכזיים והמורכבים במתח שבין הדת למדינה בישראל: מחד גיסא, היא טומנת בחובה סדרה של סוגיות נורמטיביות, כדוגמת חופש הדת, החופש מדת וחופש העיסוק, ומאידך גיסא, יש לה השלכות כלכליות מרחיקות לכת על שוק המזון בישראל. השילוב בין ההיבטים הללו הביא בשנים האחרונות לדיון ציבורי, משפטי ותקשורתי נרחב שביקש לבחון מחדש את אופן אספקת הכשרות בישראל. בתוך כך הועלו הצעות אחדות לרפורמה במערך הכשרות, אך טרם פורסם מחקר מקיף המבקש להציג המלצות לשינוי המבוססות על ניתוח מסודר ומעמיק של הליקויים והבעיות במערך הכשרות הקיים. זוהי אפוא מטרתו העיקרית של מחקר מדיניות זה.
רקע
החוק בישראל קובע כי מועצת הרבנות הראשית לישראל, רב שהיא הסמיכה לכך או רב מקומי — הם שרשאים לתת תעודת כשרות לבית אוכל ולכל מקום שבו עוסקים במכירה של מצרכים או בהגשתם, ובכלל זה מפעלים, בתי מלון, מסעדות ועוד. ואולם למעשה, מלבד במקרים חריגים, הרבנות הראשית אינה מעניקה תעודות כשרות ואינה מסמיכה רבנים לעשות זאת, ובפועל הנושא בסמכות הרבנים המקומיים. רוב הרבנים המקומיים פועלים במסגרת 131 המועצות הדתיות הפרושׂות ברחבי הארץ, כך שהמועצות הדתיות הן הגופים הציבוריים המספקים לציבור את שירותי הכשרות. החוק אינו מחייב בתי עסק לקבל תעודת כשרות, אך אם בית עסק מעוניין בתעודת כשרות הוא חייב, על פי פרשנות הרבנות, לקבלה מהרבנות המקומית הפועלת ברשות המקומית שהוא נמצא בה. בית עסק המציג את עצמו ככשר אך מחזיק בתעודת כשרות מטעם גוף כשרות פרטי בלבד, על פי פרשנות הרבנות, עובר על חוק איסור הונאה בכשרות, אך אין מניעה שגוף כשרות פרטי יעניק לבית עסק תעודת כשרות אם יש לו תעודה מטעם הרבנות המקומית, וכך אכן נוהגים מרבית הבד"צים — גופי כשרות פרטיים הפועלים בעיקר בחברה החרדית.
בעיות חוקתיות
נציין שלוש בעיות חוקתיות–נורמטיביות שהן תוצאה ישירה של המבנה הנוכחי של מערך הכשרות:
1. היעדר סטנדרטיזציה ופגיעה בשוויון
אחד המאפיינים העיקריים של מערך הכשרות הוא היעדר סטנדרטים אחידים בכל הנוגע לדרישות הכשרות של המועצה הדתית, באופן שפוגע בשוויון בין בתי עסק. היעדר זה בא לידי ביטוי בדרישות שונות מבתי עסק במועצות דתיות שונות, ואף מבתי עסק בעלי אופי דומה בתחומי אותה מועצה דתית.
2. פגיעה בחופש הדת של רבנים מקומיים
המועצות הדתיות הן גופים ציבוריים, ולפיכך הן כפופות לחוק ולפסיקת בתי המשפט. קביעת בג"ץ כי החוק מגביל את תחום הסמכות שניתן לרבנים המקומיים למתן תעודת הכשר בהסתמך על "דיני הכשרות בלבד", חייבה רבנים מקומיים להעניק כשרות לבתי עסק שהם סירבו להעניק להם תעודת כשרות מטעמים הלכתיים.
3. פגיעה בחופש העיסוק
מערך הכשרות במתכונתו הנוכחית מוביל במידה מסוימת לפגיעה בחופש העיסוק, שכן הוא מונע מגופי כשרות פרטיים להעניק תעודת כשרות בלא הסכמת הרבנות. אף שתיתכן הצדקה חוקית לפגיעה זו בשם ההגנה על הציבור מפני הונאה בכשרות, לדעתנו אין היא הכרחית ונובעת מכשלים במערך הכשרות הקיים.
ליקויים מבניים
מעבר לבעיות החוקתיות אפשר לציין סדרה של ליקויים מבניים במערך הכשרות הפוגעים ביעילות ובאיכות של שירותי הכשרות שהציבור מקבל.
1. חוסר מקצועיות וחוסר מיומנות
רבנים מקומיים — תפקידו של הרב המקומי הממונה על מערך הכשרות דורש ידע עדכני נרחב ומעמיק ויכולת יישומית של דיני איסור והיתר, שאינם נכללים במבחני ההסמכה לרבנות; וכן ידע בתחומים טכניים ומדעיים הקשורים לתעשיית המזון שחסר לרבים מהרבנים. משגיחים — אף שהנחיות הרבנות הראשית וחוזרי מנכ"ל של המשרד לשירותי דת מחייבים כתנאי סף לתפקיד זה תעודת הסמכה המוענקת בקורס משגיחי כשרות, ההערכות הן שבפועל רק לכ–60% ממשגיחי הכשרות הפועלים יש תעודת ההסמכה הנדרשת.
2. הגדרת סמכויות לא ברורה
במצב החוקי הקיים חלוקת הסמכויות בין הרבנות המקומית ובין המועצה הדתית אינה מוסדרת. החוק גם אינו מגדיר בבירור את חלוקת הסמכויות בעיר שמכהנים בה שני רבנים מקומיים. במקומות רבים מצב עניינים זה יוצר חיכוכים חוזרים ונמשכים בין הרבנות המקומית למועצה הדתית, ואף בתוך הרבנות המקומית עצמה, ופגיעה מתמשכת בתפקוד מועצות דתיות בעיקר בתחום הכשרות.
3. אופן העסקת המשגיחים
מרבית המשגיחים מועסקים על ידי בעלי העסקים ומקבלים מהם את שכרם, אף שהמשגיחים ממונים ומשובצים לתפקידם מטעם המועצה הדתית. תלותו של המשגיח בבעל העסק המשלם את שכרו מעמידה אותו במצב של ניגוד עניינים, מאחר שהאינטרסים הכלכליים של בעל העסק לא תמיד עולים בקנה אחד עם דרישות ההלכה.
ליקויים בתפקוד
האיכות הירודה של מערך שירותי הכשרות נובעת לא רק מהליקויים המבניים שלו אלא גם משלל ליקויים בתפקוד בשטח ברבות מהמועצות הדתיות.
1. עבודת המשגיחים והפיקוח עליה
במקרים רבים המשגיחים אינם נוכחים בבתי העסק בהתאם להיקף השעות הנדרש מהם, דבר המלמד שהפיקוח של המועצות הדתיות על המשגיחים רופף; ובמקרים אחדים היקף השיבוץ של המשגיחים מלכתחילה אינו סביר כלל, ולפיכך אינו מתבצע בפועל.
2. עבודה נוספת
תופעה רווחת היא שעובדים במחלקות הכשרות של המועצות הדתיות עובדים בעבודה נוספת במסגרת המועצה הדתית או מטעם גופים חיצוניים. כך, היקף השעות של ההשגחה על הכשרות מצטמצם ונוצרים ניגודי עניינים, ולעתים הם אף מגיעים לכדי חשדות לפגיעה בטוהר המידות.
3. ניגודי עניינים וחשדות לפלילים
בעשור האחרון היו מקרים רבים של רבנים מקומיים וראשי מועצות דתיות שהשתמשו בסמכויות שניתנו להם בתחום הכשרות על מנת לקדם אינטרסים אישיים או פוליטיים. מקצתם אף הגיעו לכדי חקירה פלילית, העמדה לדין ואף הרשעה.
4. גביית אגרות לא תקינה
במקרים רבים אגרות הכשרות במועצות הדתיות נגבות באופן לא תקין מבחינה טכנית, וכן באופן שרירותי ובניגוד לסכומים שנקבעו בתקנות הממשלה.
5. חריגה מנהלים פורמליים
ככלל, מחלקות הכשרות של המועצות הדתיות אינן מקפידות על הנהלים שנקבעו על ידי המשרד לשירותי דת, והדבר מונע בקרה ראויה על איכות ההשגחה הניתנת על ידן.
העלויות הכלכליות של המונופול
אופיו המונופוליסטי של מערך הכשרות מייצר עלויות עודפות לבתי העסק ולציבור צרכני המזון, מכמה סיבות: כפל השגחה על מוצרים; נוהלי כשרות הלכתיים מחמירים מעבר לדרישת הציבור במועצות דתיות אחדות (למשל, שימוש בחומרי גלם מסוג מסוים); היעדר סטנדרטיזציה המייצר אי–ודאות לבתי העסק ובמקרים חריגים אף משפיע בעקיפין על מיקומו של מפעל. על כל אלו יש להוסיף את העובדה שגופים מונופוליסטיים מתנהלים, מטבע הדברים, בצורה לא יעילה כיוון שאין להם כל תמריץ להתייעל.
על אף הקושי להעריך את היקפיו הכלכליים של מונופול הכשרות ואת השפעותיו הכלכליות, אין ספק שמדובר בעלויות לא מבוטלות. לפי טיוטת דוח של משרד האוצר משנת 2015 העלויות שמושתות על הציבור בישראל בגין כשרות הן 2.8 מיליארד ש"ח בשנה, מתוכם 600 מיליון ש"ח הם הוצאות עודפות בשל אופיו המונופוליסטי של מערך הכשרות.
הצעתנו לשינוי מבנה שוק הכשרות בישראל
בשל החולאים הרבים והעמוקים של מערך הכשרות בישראל שאנו מתארים במחקר זה, אנו סבורים שלא די רק בשינויים ושיפורים במערך הקיים. אנו מציעים אפוא לאמץ מודל שונה לשוק הכשרות בישראל, המשלב אסדרה מדינתית של ההתנהלות המינהלית של שוק הכשרות בצד הפרטה של מתן שירותי הכשרות. המודל שואב השראה משוק הכשרות בארצות הברית — שם פועל שוק כשרות פרטי גדול מאוד בלא מעורבות של המדינה ועל בסיס אסדרה וולונטרית — אך מותאם למציאות הישראלית.
עקרונות היסוד של המודל המוצע הם: (1) בישראל יש ביקוש לשירותי כשרות, ועל המדינה לוודא ששירות זה ניתן באופן מיטבי; (2) המדינה לא תהיה מעורבת במתן כשרות או בקביעת סטנדרט הכשרות, ותפקידה יתמצה ברישוי מינהלי ופיקוח על שוק הכשרות; (3) את הכשרות יעניקו גורמים פרטיים שקיבלו רישיון לשם כך.
אנו מציעים שתוקם רשות כשרות ארצית שתאסדר את ההיבטים המינהליים של השוק: תעניק רישיונות לגופים פרטיים שייתנו תעודות כשרות, תוודא שקיפות מלאה של פעולתם ותאכוף איסור הונאה בכשרות.
בפועל, את תעודת הכשרות ייתנו גופים פרטיים שיקבלו לשם כך רישיון מהמדינה. את פעילותם תסדיר המדינה, ובצד זאת הכשרות תוסדר באופן וולונטרי בשוק, במודל הדומה למודל הנהוג בארצות הברית.
המודל המוצע יפתור את רוב הכשלים הקיימים: מונופול הרבנות הראשית יפורק, ומערכת הכשרות המוסדית הקיימת תחדל מלהתקיים, וממילא הבעיות התפקודיות והמבניות ייפתרו. במישור הנורמטיבי המודל המוצע יאפשר חופש עיסוק מלא גם בתחום הכשרות ובחירה חופשית של סטנדרט הכשרות מצד נותני הכשרות וצרכניה.
