מבוא
אגדה בריטית עתיקה מספרת על המלך קאנוּט שלקח את שרביטו, חבש את כתרו והלך אל חוף הים, ושם ישב וציווה על הים לחדול מזעפו ועל הגלים לחדול מתנועתם. מוסד הצנזורה הצבאית וצווי איסור הפרסום אוחזים היום בשרביטו של המלך קאנוט. אין הסדרים חקיקתיים רבים שנחשפו לטכנולוגיה המערערת על עצם יכולתם להתקיים כמו ההסדרים העוסקים בפיקוח על כלי התקשורת. במובן זה יש לראות את הדיון במניעה מוקדמת של ביטוי מטעמי ביטחון בתוך הקשר רחב יותר — הצורך לבחון מחדש פרדיגמות שהיו תקפות במאה העשרים בכל הקשור ליחסים בין השלטון לכלי התקשורת. יחסים אלו, בכלל זה הצנזורה מטעמי ביטחון, השתנו בכל פעם שהתפתחו דרכי התקשורת.1 לכן אין פלא שהצנזורה בכל רחבי העולם נדרשת היום לעבור גלגול נוסף בעקבות המהפכה הדיגיטלית.
1 להיסטוריה של הצנזורה במערב ראו למשל "Livre et censure: Bibliographie," Bibliothèque nationale de France (2007) (מקוון).
צנזורה על מידע שעלול לסכן את ביטחון המדינה בעתות חירום או מלחמה מקובלת בעולם הדמוקרטי ונתפסת כנגזרת של הזכות לחיים שלמענה מוצדק ואף מתחייב להגביל את חופש העיתונות.2 בפרשת שניצר, פסק הדין המנחה בתחום הצנזורה, קבע בית המשפט העליון כי "הזכות לחיות בחברה קודמת לזכות להביע בה דעה".3 הנחת המוצא של מחקר זה דומה וגורסת שבמקרים מסוימים המדינה חייבת להגן על סודותיה. עם זאת, חשיפה תקשורתית גם היא חיונית, כפי שהסביר בית המשפט באותה פרשה:
2 משה נגבי חופש העיתונאי וחופש העיתונות בישראל: דיני תקשורת ואתיקה עיתונאית 95 (2011).
3 בג"ץ 680/88 מאיר שניצר נ' הצנזור הצבאי הראשי, פ"ד מב(4) 617, 630 (1989).
דווקא משום אופיים הקיומי של ענייני הביטחון חשוב הוא שהציבור יהא מודע לבעיות השונות, באופן שיוכל להגיע להחלטות נבונות בבעיות היסוד המטרידות אותו [...] דווקא בשל ההשלכות שיש להחלטות בעלות אופי בטחוני על חיי האומה, מן הראוי הוא לפתוח את הדלת להחלפת דעות בענייני ביטחון בגלוי.4
4 שם, בעמ' 634-633.
אם כן, העמדה העקרונית היא שכאשר ברור כי פרסום מידע ביטחוני עלול לחבל בביטחון, ראוי למנוע אותו; בכל מקרה אחר דווקא הצנזורה היא שעלולה לחבל בביטחון.5
5 נגבי, לעיל ה"ש 2, בעמ' 96-95.
בשנים האחרונות, בעקבות השינויים המהותיים בדרכי התקשורת, יש המפקפקים בהצדקה לקיומה של צנזורה צבאית. נשמעת הטענה שממילא אי־אפשר למנוע חשיפה או פרסום מידע משעה שדלפו למרחב הדיגיטלי, ולכן הפעלת צנזורה היא חסרת תכלית. עם זאת, אפשר להניח שגם בנסיבות הטכנולוגיות של עידן המידע נותרו סודות שאפשר ומוצדק למנוע את פרסומם, לפחות בטווח הקצר — למשל, פרטים על מבצע צבאי סודי שאמור להתבצע בתוך כמה שעות, פרטים על יכולות גרעיניות או צבאיות, על טכנולוגיה חדשנית שפותחה או מקום נפילה של טיל, שידיעה עליו עלולה לאפשר לאויב לפגוע באזרחים באמצעות שיגור נוסף ומדויק יותר. בהקשר זה נטען כי קיומה של צנזורה הוא עדיין בעל משמעות, גם אם אין ביכולתה להטיל מרות אפקטיבית על כל מפרסם אנונימי באינטרנט. פרסום אנונימי כזה הוא גם מסוכן פחות — בגלל אמינותו הנמוכה והסיכוי שיגיע לאויב בטווח זמן קריטי — מפרסום באתרי עיתונות וחדשות ממוסדים, שהמתפרסם בהם נהנה מאמינות גבוהה יותר.6 בזמן האחרון הצנזורה החריפה את האמצעים שהיא משתמשת בהם ברשת האינטרנט, עד כדי דרישה בעייתית ממפעילי דפים ברשתות חברתיות ומכותבי בלוגים להגיש תכנים לבדיקה מוקדמת. מגמה זו מעוררת חשש שפעולת הצנזורה תהפוך לדרקונית יותר בניסיונותיה להתמודד עם השינויים שהביא עמו העידן הדיגיטלי.7
6 שם, בעמ' 97-96.
7 גילי כהן ונתי טוקר "הצנזורה דורשת מעשרות דפי פייסבוק לאשר מראש ידיעות בענייני צבא וביטחון" הארץ 4.2.2016.
תופעת ההדלפות ממערכת הביטחון היא עוד משתנה שיש לו השפעה ניכרת המזינה את תהליכי ההתגוננות, ההסתגרות והמידור הננקטים במערכת הביטחון. רוב ההדלפות החדשותיות נעשות על ידי אישי מפתח בכירים מתוך מערכת הביטחון או המערכת הפוליטית ולכן קשה לנקוט צעדים משפטיים ומשמעתיים נגדם.8 האצבע המאשימה בכישלון הבלימה של תופעת ההדלפות הופנתה בעיקר כלפי הצנזורה, הנתפסת כמחסום האחרון לפני פרסום מידע שהודלף, ומשלא עשתה כן נשחק מעמדה אף יותר.
8 לניתוח בעיית ההדלפות בארצות הברית ולניתוח הקשר בינה לבין קשיי האכיפה ראו David E. Pozen, The Leaky Leviathan: Why the Government Condemns and Condones Unlawful Disclosures of Information, 127 Harv. L. Rev. 512 (2013)
לפיכך מערכת הביטחון מחפשת בשנים האחרונות דרכים חלופיות — מסלולים עוקפי צנזורה — כדי להטיל הגבלות על פרסום מידע בעל אופי ביטחוני. הדרך הנפוצה ביותר היא פנייה לבתי משפט לצורך קבלת צווי איסור פרסום בעלי תחולה כללית (contra mundum), על פי סעיף 70 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט), בייחוד לנוכח התיקון לחוק שהתקבל בסוף שנת 2002, ששינה את התנאים הנדרשים להוצאת צו איסור פרסום.9 הקושי בהקשר זה הוא שאין בסעיף 70 התייחסות מיוחדת למידע בעל אופי ביטחוני, והפיכתו לתחליף לצנזורה הצבאית מרחיבה את לשונו יתר על המידה. כמו כן, אכיפה של צווי איסור פרסום בנושאים ביטחוניים על ידי הצנזורה הצבאית היא פרקטיקה לא ראויה הפוגעת בעקרון הפרדת הרשויות.
9 דוד רונן דיני צנזורה: תקשורת, חופש ביטוי ובטחון המדינה טו (2011). על השימוש בצווי איסור פרסום ובעברות ריגול כתחליף נוקשה יותר לצנזורה ראו משה נגבי "נפילתה ועלייתה של הצנזורה בנושאי ביטחון בישראל" ביטחון ותקשורת: דינמיקה של יחסים 199-183 (עורך אודי לבל, 2005).
נוסף על צווי איסור הפרסום ועל הצנזורה הצבאית, שהם כלים למניעה מוקדמת של ביטוי, יש בדין הפלילי הוראות העוסקות בגילוי סודות בעלי ערך ביטחוני המכונות שלא בצדק עברות "ריגול חמור".10 הוראות אלה הן משום ענישה מאוחרת, לאחר שכבר פורסם מידע. אין בהוראות אלה מדרג מתאים של חומרה בין סוגים של מידע (למשל, בין סודות חמורים לבין מידע שגילויו איננו כרוך בנזק חמור); בין סוגים של מוסרי מידע (למשל, בין עובד מערכת הביטחון או חייל לבין עיתונאי); ובין סוגים של פרסום (למשל, בין מפרסם ראשון לבין מי ששיתף פרסום ברשת חברתית).
10 בהחלטה להעמיד לדין את העיתונאי אורי בלאו, למשל, העיר היועץ המשפטי לממשלה כי "מיוחסת למר בלאו עבירה שמהותה היא החזקת ידיעות סודיות ע"י מי שאינו מוסמך לכך, למרות שכותרת סעיף האישום הינה 'ריגול חמור', אך כאמור, לא מיוחסת למר בלאו עבירת 'ריגול' במשמעותה המקובלת". ראו "החלטת היועץ המשפטי לממשלה להגיש כתב אישום נגד מר אורי בלאו", אתר משרד המשפטים.
מטרת מחקר מדיניות זה היא להראות את הבעייתיות הכפולה — הנורמטיבית והמעשית — שבהסדרים הקיימים בנוגע לצנזורה צבאית ולצווי איסור פרסום במדינת ישראל.
חרף הבעייתיות בהסדרים הקיימים, אמצעי התקשורת והממסד הביטחוני שיתפו פעולה בהנצחתם. לדעתנו, אלה ואלה העדיפו הסדרים לא דמוקרטיים ועמומים שאכיפתם רכה, ולכן יכלו להסתדר עמם, על פני הלא נודע הגלום בכינון הסדר חדש שעשוי להיות טוב יותר לכול. ואולם המגמות של השנים האחרונות, ובעיקר ההתמודדות עם המהפכה הדיגיטלית, מעוררות חשש שפעולות הצנזורה ייהפכו במהרה ללא אפקטיביות או לדרקוניות ופוגעניות יותר. מחקר זה מציע אפוא מודל חלופי להסדרים הקיימים שמבטל את סמכויות הצנזורה הצבאית והופך אותה ליחידה בעלת סמכויות ייעוץ בלבד, או לחלופין מוציא את הצנזורה מהצבא והופך אותה לגוף אזרחי בעל סמכויות ייעוץ; מתקן את ההסדרים הנוגעים לצווי איסור פרסום כשמדובר במידע בעל אופי ביטחוני; ומשנה את ההסדרים הנוגעים למסירת סודות ביטחוניים בחוק העונשין. המודל יוצר קשר בין ההסדרים והופך את יחידת הצנזורה לגורם המעורב הן בבקשות לצווי איסור פרסום והן בהליכים פליליים הנוגעים למסירת סודות ביטחוניים.
בפרק הראשון נציג בקיצור נמרץ את המתח במדינה דמוקרטית בין חופש הביטוי לבין הצורך במניעה מוקדמת של פרסום מידע ביטחוני. בפרק השני נציג את המעמד, התפקידים והסמכויות של הצנזורה הצבאית בישראל, שהיא הגוף המרכזי העוסק במניעה מוקדמת של פרסום מידע מטעמי ביטחון. בפרק השלישי נעסוק בצווי איסור פרסום שיפוטיים כחלופה למניעה מוקדמת של פרסום מידע ביטחוני. הפרק הרביעי ישלים את סקירת המצב המשפטי בישראל בהצגת העברות הפליליות החלות בגין מסירת מידע בעל אופי ביטחוני. בפרק החמישי נציג את פרשת בן זיגייר כמקרה מבחן המלמד על כשלי המצב המשפטי, על הצורך ברפורמה ועל כיווניה. בפרק השישי נראֶה כיצד מדינות אחרות מתמודדות עם הסוגיה. הפרק השביעי ירכז את המלצותינו לרפורמה, ובפרק האחרון — נסכם.
למחקר זה שלוש המלצות עיקריות:
• עיקר האכיפה בנושאי פרסום של מידע ביטחוני תיעשה באמצעות ענישה מאוחרת בגין עבֵרת ריגול וריגול חמור. לפיכך יש לתקן עברה זו כך שתכלול מדרג של חומרה בהתאם לאופי המעשה.
• מניעה מוקדמת של ביטוי תיעשה אך ורק על ידי בתי המשפט באמצעות צווי איסור פרסום. לפיכך יש לתקן את חוק בתי המשפט ולהוסיף סעיף מיוחד העוסק בהטלת איסור פרסום על מידע בעל אופי ביטחוני.
• ביטול סמכויות הצנזורה אגב השארתה בצבא או לחלופין הפיכתה לרשות למידע ביטחוני מחוץ לצבא, שתחליף את הצנזורה הצבאית. תפקיד יחידת הצנזורה הצבאית או הרשות האזרחית החדשה יהיה לסייע ולייעץ הן לאמצעי תקשורת החפצים להימנע מפרסום של מידע ביטחוני מזיק, והן לבתי המשפט בהליכים של הטלת איסור פרסום או בהליכים פליליים של ענישה בעקבות פרסום אסור.
תודה ליעל גרין, לשירן ירוסלבסקי ולחנן סידור על עזרה במחקר. תודה על הערות מועילות לאלי בכר, דנה בלאנדר, חנוך דגן, גלעד מלאך, יותם מרגלית, יובל פלדמן, יוחנן פלסנר, אמיר קורן, מרדכי קרמניצר, גדעון רהט וידידיה שטרן. תודה למיכאלה קלי ולתמר שקד על עריכת הטקסט.
