מבוא
בכל המדינות, לרבות הדמוקרטיות, ניתנים בידיהם של ארגוני המודיעין בכלל, ושירותי ביטחון הפנים בפרט, כלים רבי–עוצמה לשם מימוש תפקידיהם. ההתפתחויות הטכנולוגיות של העשורים האחרונים הביאו להתעצמות חסרת תקדים של יכולות הפיקוח, אגירת המידע ועיבודו האוטומטי באמצעות אלגוריתמים מתוחכמים שניתן להפעילם על אוכלוסיות שלמות, כך שהוא עשוי להקיף מספר בלתי מוגבל של אנשים, ארגונים וישויות. גילוייו של אדוארד סנודן המחישו לציבור בעולם המערבי כולו את הצורך לבדוק כיצד פועלים שירותי המודיעין של המדינות הדמוקרטיות כלפי יריבים ואזרחי מדינות זרות, ולא פחות מכך כלפי אזרחי המדינה עצמם, על מנת להבטיח כי הפעלת הסמכויות שניתנו בידם מתבצעת אך ורק בתוך הגבולות שנקבעו להן ורק להשגת המטרות שלשמן הן ניתנו, וכי אופן הפעלתן נשען על הסכמה חברתית רחבה.
ברוב המדינות ארגוני הביטחון והמודיעין כוללים את המודיעין הצבאי, את מודיעין החוץ (בישראל "המוסד") ואת ארגון ביטחון הפנים (בישראל השב"כ). מתוך ארגונים אלו נודעת חשיבות מיוחדת לבחינת אופן תפקודו של הארגון לביטחון הפנים, בשל הזיקה הישירה בין הדרך שבה פועל ארגון ביטחון הפנים לבין חירויות וזכויות האדם והאזרח באותה מדינה. מפרקי אבות למדנו אמת עתיקה– שכדי לקיים סדר חברתי שיבטיח ביטחון אישי וקבוצתי ואפשרות לחיות יחד, חרף המתחים בין הקבוצות בחברה, יש לקיים שלטון יעיל. הנובע מכך הוא שהמתח הקיים בין הרצון לקיים חברה פתוחה, השומרת על זכויות האדם ועל אגד הזכויות הפוליטיות, דוגמת חופש הביטוי וההתאגדות, לבין הרצון לקיים חברה בטוחה, במיוחד לנוכח איומי טרור, הוא מתח קבוע בכל הדמוקרטיות. נקודת האיזון משתנה בין מדינה למדינה, ולעיתים קרובות גם בין תקופה לתקופה בתוך אותה מדינה.
בעיותיה הביטחוניות של מדינת ישראל הביאו לכך שבידי שירות הביטחון הפנימי שלה, הוא השב"כ, הופקדו סמכויות רחבות היקף במיוחד, הן כשלעצמן והן בהשוואה לשירותי ביטחון בדמוקרטיות אחרות. לפיכך, עניינו המרכזי של ספר זה הוא בבירור עומק של היחס המורכב בין תפקידיו של שירות הביטחון הכללי, אופן פעולתו וסמכויותיו לבין עקרונות המשטר הדמוקרטי, כל זאת על רקע המציאות הביטחונית המיוחדת שבה שרויה מדינת ישראל מאז היווסדה. כתוצאה ממציאות זו החישוקים החברתיים המחזיקים את הפסיפס האתני, הדתי והאידיאולוגי שממנו מורכבת החברה הישראלית עמדו, ועומדים עד היום, בלחצים כבדים, יוצאי דופן בחומרתם. אתגרים אלו מעצימים את חשיבותו הרבה של קיומו של שירות ביטחון יעיל כרכיב משמעותי בשמירתם של חישוקים אלו ובמניעת מצב של יד איש באחיו. רכיב חשוב אחר, המייחד במידה רבה את השב"כ ביחס לארגונים דומים בדמוקרטיות אחרות, הוא השליטה ארוכת השנים באוכלוסייה הפלסטינית, ובמשך שנים לא מעטות נוספה לכך גם שליטה ישראלית באוכלוסייה שחיה בדרום לבנון. מציאות קבועה זו נותנת את אותותיה בכל המערכות השלטוניות ובמיוחד בדרך הפעולה של השב"כ. המתחים בין ישראלים לפלסטינים, ובתקופות מסוימות גם בין יהודים לערבים בישראל ובין ימין לשמאל, הגיעו לא אחת לנקודות רתיחה אלימות, שביטוייהן הממשיים הם בעיקר בתחום הטרור והביטחון האישי, העלולים לאיים על המשטר הדמוקרטי.
רצח ראש הממשלה יצחק רבין היה המחשה דרמטית ומשברית מאין כמותה לסכנה הגלומה בטרור מבפנים ולחשיבות העליונה שיש לסיכול אירוע כזה. באותה תקופה שירתי בשב"כ וליוויתי מטעמו את החקירה, את ועדת החקירה הממלכתית ואת משפטם של יגאל וחגי עמיר ושאר המעורבים ברצח הנפשע. כישלונו של השירות בסיכול רצח רבין צרב אצלי את ההכרה בתפקידו החיוני של השירות בשמירת תפקודם של מוסדות המשטר הדמוקרטי, ובכלל זה שמירת חיי האישים הממלאים את תפקידי המפתח במוסדות אלו. לעיתים קרובות הצלחותיו הרבות מספור של השב"כ בסיכול פיגועי טרור נתפסות כמהלך הדברים הטבעי. זוהי אשליה כמובן, אשליה מסוכנת. ארגוני הטרור הפלסטיניים, התארגנויות טרור בתוך המדינה, פעולות ריגול וסכנת שיבוש החיים על ידי מדינות וישויות זרות מהווים איום קבוע על החיים בישראל, בעוצמות משתנות במהלך התקופות. מכאן שהבטחת יעילות תפקודו של השב"כ, לרבות שמירת רוחו וטיפוח המוטיבציה המפעמת באנשיו, היא אינטרס חיוני של החברה בישראל.
התנאי, בה"א הידיעה, הוא כמובן שפעילותו של השירות תתקיים מתוך שמירה על החוק, הבטחת חירויות האדם והאזרח והבנת האיזון העדין בין קיום צורכי הביטחון ובין שמירה על הערכים הדמוקרטיים. זוהי חובה מפורשת המוטלת על השירות, ולא בכדי השב"כ הוא הארגון היחיד שהמחוקק הפקיד בידיו את שמירת סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו.
האיומים הביטחוניים הקבועים השוררים בישראל הם העומדים ביסוד העוצמה שהוענקה לשב"כ במהלך השנים על ידי החברה הישראלית, שביטוייה העיקריים הם אגד רחב של סמכויות משפטיות, הנטוע הן בחקיקה לסוגיה והן בהחלטות ובהסדרים שהתגבשו לאורך שנות המדינה. כארגון הפועל בתוך ישראל ובשטחים שבשליטתה השב"כ כפוף להסדרים משפטיים אלו. הם המעניקים לו את כוחו והם המסרטטים את מגבלותיו. ככל ארגון מודיעין המופקד על ביטחון הפנים, גם השב"כ נשען על מערכת מסועפת של סמכויות שעניינן איסוף מידע הדרוש לו לצרכיו, על בניית תהליכי עבודה שנועדו לעבד את המידע שנאסף לתמונת מודיעין רלוונטית ועל סמכויות רבות המאפשרות לו לפעול לסיכול או לשיבוש הפעילות המאיימת על ביטחון המדינה בתחומים שעליהם הוא מופקד.
כדי ללמוד על מקומו, המצוי והרצוי, של השב"כ בחברה הישראלית כחלק ממערכת הביטחון של ישראל, יש חשיבות רבה בהבנת אופן הפעולה שלו – לרבות ייעודו ותפקידיו, על הממשק בינו לבין ארגוני ביטחון אחרים, פירוט סמכויותיו העיקריות ואופן הפעולה למימושן. ספר זה מבקש אפוא להנגיש למתעניינים בנושא את האופן שבו הסדרים אלו מתווים את המסגרת המשפטית שבתוכה פועל השב"כ. זהו מארג רב–אנפין, שהתפתח לאורך השנים, ובמקרים רבים הוא תולדה של לקחים ממשברי עבר. לנוכח ריבוי הסמכויות שנמסרו לשב"כ, שעוצמתן יוצאת דופן גם ביחס לארגוני ביטחון דומים, נודעת חשיבות מיוחדת לקיומן של נורמות ארגוניות, מחד גיסא, ולקיומם של מנגנוני בקרה ופיקוח יעילים, מאידך גיסא. יש לזכור כל העת כי החברה הישראלית הפקידה בידי השב"כ כלים חדים במיוחד, ומכאן ההכרח להבטיח כי כלים אלו לא יפצעו את החברה גופה, ובמיוחד את ערכי הדמוקרטיה, שהם לב–ליבה.
לנורמות הארגוניות ולתרבות הארגונית השלטת בשב"כ יש תפקיד חיוני בהבנה ובהפנמה של האופן שבו מנהליו ועובדיו צריכים להפעיל את הסמכויות שהופקדו בידיהם. במשך כשני עשורים "ריסון הכוח", "ממלכתיות", "הטלת ספק", "אמינות" ו"שמירת סוד" הם ערכים חשובים ורלוונטיים ביותר שהשב"כ קבע לעצמו. אולם אם ערכים אלו ייוותרו על הקירות בחדרים או באתר האינטרנט ולא ילובנו כל העת בשיח פנימי פתוח ונוקב מול הדילמות האמיתיות היומיומיות, פשוטו כמשמעו, שבהן נתקל השירות, לא יהיה בהם כדי להוות מצפן ערכי ומדריך מעשי שלשמם הם נועדו. זו משימה המוטלת על כל דור ודור של מנהלים ועובדים בשירות, ואין מי שפטור ממנה. יש לדעת כי השב"כ הוא ארגון שעובדיו מתאפיינים במוטיבציה ובתחושת שליחות שמעטים כמוה בשירות הציבורי. זה סוד הכוח והעוצמה של השירות, אך דווקא שם, במוטיבציה היתרה וברצון להצליח במשימותיו החשובות, כמעט בכל מחיר, טמונה הסכנה של מוטיבציית–יתר ושימוש–יתר בכוח. ההבנה שזהו סיכון תמידי, בבחינת "לפתח חטאת רובץ", חייבת לעמוד כל העת לנגד עיניהם של אנשי השירות וראשיו, כמו גם לנגד עיניהם של גורמי הפיקוח עליו.
לפיכך מנגנוני הבקרה, הביקורת והפיקוח על הפעלתן של הסמכויות שניתנו לשירות חשובים לא פחות מהשמירה הפנימית על נורמות ארגוניות ראויות. תפקודם היעיל של מנגנונים אלו הוא חלק חיוני בהבטחת תקינות פעילותו של ארגון כה רב–עוצמה כמו השב"כ לאורך זמן. משימתם החשובה והקבועה של מנגנונים אלו היא להבטיח כי השירות יפעל במסגרת החוק ויקפיד על איזון ראוי בין מימוש תפקידיו לבין שמירת הערכים הדמוקרטיים, שכן הוא מופקד על שניהם.
במגוון תפקידיי במערך הייעוץ המשפטי של השב"כ, ובפרט בתפקיד היועץ המשפטי הראשי של השירות במשך כחמש שנים, היה לי חלק בעיצוב רבים מן ההסדרים המשפטיים שעליהם נשען השירות. בחלוף השנים, בהתבוננות על אופן פעולתם של הסדרים אלו לאורך זמן ובהבנה שהשינויים החברתיים והטכנולוגיים שינו את משקלם של כמה מהאיזונים שנוצרו, ראיתי צורך להסתכלות מחודשת עליהם, ובמקרים לא מעטים הגעתי להכרה שיש להכניס בהם שינויים – לנוכח לקחים מהפעלתם או על מנת להתאימם לשינויים שהתרחשו. ספר זה מבקש לעשות אפוא את שני אלה: לתאר לקורא המתעניין את האופן שבו ההסדרים המשפטיים מעצבים את תפקודו של השירות ואת אופן הפעלת סמכויותיו, וכן להציע, במקרים מתאימים, שינויים של אותם הסדרים ספציפיים שנקבעו. ההצעות לשינויים מפורטות לאורך פרקי הספר.
שינויים אלו מכוונים לחדד ולשפר, בכל הצניעות, את האיזון שבין חיוניות תפקודו התקין של השירות ושמירת יעילותו לבין הבטחת האיזונים החיוניים לתפקודה של חברה אזרחית בריאה המקיימת את הערכים הדמוקרטיים, בראש ובראשונה שמירה על זכויות אדם ואזרח. זהו איזון קשה, עדין, משתנה מעניין לעניין, והוא מחייב הבנה עמוקה של התהליכים שהשב"כ פועל בתוכם והכרת תוצאותיהם והשלכותיהם. אני תקווה שיהיה בספר זה כדי להרים תרומה לקידום מטרה חשובה זו.
