הספר שבידיכם נועד לבחון את התהליך המדיני האזורי הרחב מאז החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם מ-1967 ועד היום, מתוך ראייה היסטורית כוללת: מה נעשה, מה לא נעשה ומה ניתן היה לעשות. החלטה 242, על כל מרכיביה, היתה אבן היסוד לתהליך המדיני, שמטרתו להגיע להסכמי שלום בין ישראל ומדינות ערב ובין ישראל לפלסטינים. ההחלטה היתה נדבך ראשון בפעילות הבינלאומית לכינון שלום במזרח התיכון.
את צעדַי הראשונים במשרד החוץ עשיתי כצוער, ובהמשך הלכתי בדרכו של אבי ז"ל, שמואל בנצור, מהאבות המייסדים של שירות החוץ. בתפקידי הדיפלומטי הראשון כיהנתי כמזכיר שלישי בנציגות ישראל בבודפשט. עם ניתוק היחסים עם הונגריה ב-1967 חזרתי ארצה, ומשה רביב, מזכירו המדיני של אבא אבן, צירף אותי ללשכת שר החוץ כעוזר שלו ושל מנהל הלשכה, עמנואל שמעוני. כעבור כמה שנים, כאשר המזכיר המדיני אמנון בן יוחנן נתמנה לציר בטהרן, בחר בי שר החוץ אבא אבן לתפקיד זה. הוא, משה שרת, ולטר איתן ואחרים, בהם אבי ז"ל, הניחו את היסודות של משרד החוץ ועיצבו את תורת הדיפלומטיה הישראלית לדורות הבאים. הם למעשה האבות המייסדים של הדיפלומטיה הישראלית.
לאורך שנותי במשרד החוץ, בתפקידים שהוטלו עלי, עבדתי במחיצת מעצבי מדיניות ומדינאים בתחנות חשובות, ולעתים אף קריטיות, בתהליך המדיני. ראיתי במו עיני איך מתנהלת הדיפלומטיה הקלאסית במיטבה. השתתפתי בשיחות המדיניות; בפגישות עם מנהיגי העולם, עם נשיאים, עם ראשי ממשלות ועם שרי חוץ; בביקורים בחו"ל; בפורומים שונים; בוועידות בינלאומיות; ובפגישות באו"ם. מילאתי תפקידים רבים ומגוונים, ובמשך יותר מארבע שנים רצופות כיהנתי כמנכ"ל משרד החוץ. בספר זה אביא את הדברים כפי שנראו בעיני מי שהיה מעורב בהם, עדות מכלי ראשון על העשייה המדינית מאחורי הקלעים מול מחדלי העשייה ועל יצירתיות מול קיפאון מחשבתי.
בפרספקטיבה של שני דורות, אציע כאן הערות והארות על ההישגים והכישלונות ועל מגוון המאפיינים שעיצבו את התהליך המדיני, גרמו לתנודות בו וקבעו את גורלו. במבט רטרוספקטיבי על התהליך אפשר להבחין במעוף ובתעוזה לצד אדישות; בנלהבות מחד גיסא, מול זחיחות מאידך גיסא; בהיעדר קשב ובראיית הנולד; באשליה מול ריאליזם. היו בו מי שהכפיפו את הראייה הממלכתית לאמביציה האישית. היו בו מחדלים והיתה גם עשיית יתר. אבחן כאן את מכלול השיקולים, האופציות, הלחצים והאילוצים מבית ומחוץ, את המחיר של אי־עשייה, של קפיאה על השמרים, את בזבוז הנכסים המדיניים והסינדרום של "anything you can do I can do better",1 כאשר לאור היוהרה מצד אחד, והנפחדות וההססנות מצד אחר, מתבקשת החלטה כבדת משקל בקנה מידה היסטורי.
אתאר כאן את החלופות שניצבו בפני הקברניטים, את בחירתם - הנכונה או השגויה - ואת היבט קבלת האחריות: האם האחראי לכישלון מודה בטעותו ומסתלק מהזירה או שמא הוא ממשיך להתמודד בה כאילו לא אירע דבר? אדרש בספר גם לסוגיות נוספות: משקל משרד החוץ לעומת גורמים אחרים במערך השלטוני בתהליך קבלת ההחלטות; מהי הדרך המדינית הנכונה להתקדם בה? מה משקלם וערכם האמיתי־מהותי של מהלכים בתהליך השלום בפרספקטיבה של זמן? אילו פרקים עומדים במבחן ההיסטוריה ואילו תהליכים זכו לתהודת יתר בשעתם, ובהמשך התבררו כקצף על פני המים או כטעות בהערכת המנהיגות הערבית, מגמתה ושיקוליה?
ספר זה נועד לשפוך אור על הדברים מנקודת המבט שלי ולהתמודד עם שורת ספרים ומחקרים שהתפרסמו בשנים האחרונות ויש בהם לדעתי כדי לשכתב את ההיסטוריה - מתוך שיקולים אישיים, פוליטיים, ואולי אידיאולוגיים. ראיתי את הדברים כעובד מדינה שנכח בצמתים המדיניים החשובים ביותר, ואני מציג אותם לקורא, לשיפוטו ולהרחבת דעתו.
כעובד מדינה שהיה נאמן למדיניותם של שרי החוץ, גם אם לא קיבלתי תמיד את דעתם, אני מנסה עכשיו, ממרחק הזמן, להעמיד דברים על דיוקם. ההיסטוריון הבריטי יו טרבור רופר טען, ובצדק, כי בראייה היסטורית יש לכלול את האלמנט של מה שהיה יכול לקרות, של הרגעים האבודים בהיסטוריה שלא היו כורח המציאות אלא תוצאה של תקריות אנוש, של החלטות שהיו יכולות לשנות את מהות האירועים. הפרספקטיבה הדורית מאפשרת ראייה היסטורית, אשר בכוחה להצביע לא רק על הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, אלא גם על מחיר החלופות שנשללו או נדחקו. כיצד נוכל להסביר מה אירע ומדוע, אם לא נביא בחשבון את האלטרנטיבות ואת סך הכוחות אשר יצרו את האירועים?
קביעתו של טרבור רופר נכונה עד מאוד בהקשר של תהליך השלום, שכן היו בו חלופות שנזנחו, מוסמסו ונוטרלו. חלופות שיכלו למנוע את אסון מלחמת יום הכיפורים, מחד גיסא, ומאידך גיסא לקדם את תהליך השלום המקיף במסגרת תהליך מדריד. לבחינה הנוקבת של החלופות יש משקל יתר על רקע עדותם של המעורבים בתהליך קבלת ההחלטות ושל עדי ראייה - למעשים או למחדלים - ועל אחת כמה וכמה, על רקע עדותם של אלה שדגלו בחלופות שנדחו, החלופות שיכלו ליצור את ההבדל בין מלחמה ושלום.
משרד החוץ הוא כלי חשוב בטוויית קשרים בינלאומיים ובשמירה עליהם, בעיצוב עמדות מדיניות, בהסברה, באספקת מידע ובקידום האינטרסים של ישראל בעולם, ומסייע לעצב את תדמיתה. הוא למעשה מעצב יום־יום את דמותה של ישראל בעולם ולא אחת מתקן החלטות שגויות של הממשלה או של צה"ל. הסכמים בילטרליים עם מדינות וקשרים מולטילטרליים במסגרת פורומים, מוסדות וּועידות - כל אלה נעשים על ידי דיפלומטים מקצועיים בארץ ובעולם במסירות ובמיומנות מקצועית.
כל שלב בתהליך המדיני ראוי לבחינה נוקבת, ואכן יזכה לה בספר. נעסוק כאן במגוון נושאים: החלטה 242 של מועצת הביטחון; שליחות יארינג שנחסמה בשל קוצר ראות, יוהרה ושיקולים פוליטיים שאינם רלוונטיים לתהליך שלום; הזלזול בנשיא סאדאת; מחדלי מלחמת יום הכיפורים ולאחריה ועידת השלום בז'נבה ב-1973; שיחות ההפרדה; הסכם השלום עם מצרים; תוכנית יריחו תחילה עם ירדן; והזדמנות הפז שהגיעה אחרי שנים של דשדוש - ועידת השלום במדריד, גולת הכותרת של המשא ומתן לשלום בין ישראל למדינות ערב ובינה לבין הפלסטינים.
בוועידת מדריד, מזרח תיכון חדש לא היה סיסמה או חלום, אלא הלך והתהווה במציאות. ואולם, שיקולים של פוליטיקה פנימית גרמו לישראל לוותר על ההישג האדיר ולסטות לעבר תהליך פרטיקולרי, יחידני. היא החליטה להשליך את יהבה על גורם מתעתע ולנטוש את ספינת השלום הבוטחת; לבזבז נכס מדיני גדול לטובת הליכה עצמאית אל הלא־נודע. בוועידת מדריד עסקתי בספרי הקודם, "הדרך לשלום עוברת במדריד",2 שזכה לתהודה רבה גם בעולם הערבי. פרקים שלמים ממנו התפרסמו בחשובים שבעיתונים במדינות ערב והוא צוטט בהבלטה ובהרחבה.
פרקי התהליך המדיני נבחנים בספר שלפניכם על רקע תפקידו וחלקו של משרד החוץ בהם ועל רקע משקלו במאזן הכוחות הממלכתי. האם ראה את הדברים נכוחה? האם תשומותיו היו בעלות משקל? והאם זכו לאוזן קשבת מצד הקברניטים?
התמונה המצטיירת היא שככל שמשרד החוץ מעצב את התהליך המדיני ושותף לו, כך גדלים הישגי מדיניות החוץ הישראלית. גם היפוכו של דבר נכון: כאשר דוחקים את משרד החוץ ממעגל ההשפעה ומתהליך קבלת ההחלטות, מתעלמים מתשומותיו ובולמים את פעולתו הדיפלומטית, מדינת ישראל משלמת מחיר כבד בטעויות ובכישלונות. במכלול זה יש לראות את שרי החוץ שעמדו בראש המשרד: את חזונם, את מיומנותם, את כושר מנהיגותם, את יכולת העמידה שלהם בלחצים, את תושייתם, את מעופם ואת יכולתם להפעיל את משרד החוץ במלוא תפוקתו המוסדית.
לא בחוכמה בדיעבד נעסוק פה, אלא במבט היסטורי על פרקים בתהליך המדיני. מאז הזנחת תהליך מדריד היו לצערי חזיונות שווא ותעתועי אשליה ודמיון. בחינת המהלך מובילה למסקנה כי גיבוש וניהול נכון של תהליך מדיני מסודר ושקול יגדילו את הסיכויים לקדמנו להשגת יעד השלום הנכסף.
יש לציין כי הספר אינו מחקר אקדמי מקיף וכל אירוע הנידון בו ראוי להרחבה נוספת. עוד אני מבקש להדגיש שאני מביא את הדברים מנקודת המבט האישית שלי, כאמור, כאיש שירות החוץ במשך שנים רבות.
פרק ראשון
החלטה 242 של מועצת הביטחון
מסד לשלום אזורי
כדי להתקבל לקורס הצוערים של משרד החוץ התמודדתי במכרז. מתוך מאות המועמדים, בודדים עברו את התהליך המוקפד, ובכללם עמיתי אבי פזנר ויצחק ליאור, שיכהנו בעתיד בתפקידים מרכזיים. בתום הבחינות בעל פה בפני מומחים ונציגי ציבור, ולראשונה בנוכחות עיתונאים, שובצתי למחלקת הארגונים הבינלאומיים. מנהל המחלקה היה הצייר הנודע אריה ארוך וסגניתו היתה גיבורת הרזיסטנס הצרפתי, אן מרי למברט.
ב-1965, כעבור כחצי שנה בלבד, נשלחתי לבודפשט כשליח ארגון נתיב ומשרד החוץ. הרעיון היה לנצל את ידיעתי המסוימת בשפה ההונגרית כדי לנסות ליצור קשר עם נוער יהודי שם. עבורי היתה זו חוויה מיוחדת: הממונה הראשון על הנציגות הישראלית בבודפשט היה אבי ז"ל, שפעל בתנאים הקשים של המשטר הקומוניסטי, ועם זאת עלה בידו לקיים שיחות ומגעים עם ראשי השלטון כדי לתבוע היתר לעליית יהודי הונגריה. למרות המגבלות שהטילו אז השלטונות, הוא חש בכמיהתם של רבים מיהודי הונגריה להגיע לישראל.
אחת משיחותיו המאלפות של אבי היתה עם השליט, המזכיר הראשון של המפלגה הקומוניסטית, מתיאש ראקושי, יהודי במוצאו. ראקושי דיבר על כך שישראל שגתה בנטייתה לעבר ארצות הברית. בכך סיכנה לדעתו את ביטחונה ואת עתידה. לדבריו, בשעת מבחן לקיומה של ישראל, הגוש הקומוניסטי יצטרך להתערב צבאית לטובתה ולהציל אותה מאויביה. בשיחה זו זכה אבי בהצצה לסוד המאבק הבין־מעצמתי ואולי גם לתוכנית סובייטית כמוסה.
בכלל, הקשרים שטווה אבי בבודפשט היו מופת של עבודה דיפלומטית בתנאים קשים מאין כמותם. בהמשך דרכו במשרד החוץ כיהן כשגרירהּ הראשון של ישראל באוסטריה, וגם שם טווה קשרי עבודה מעולים עם ראשי השלטון. בתקופת המרד בהונגריה ב-1956 נסע פעמיים לבודפשט כדי לחלץ יהודים ולהביאם למקום מבטחים.
כשאני הגעתי לבודפשט, הממונה על הצירוּת היה דוד גלעדי,3 איש אשכולות, מראשוני "מעריב" ואחד מעורכי העיתון בעבר, ידען מופלג שניווט את עבודת הצירות ביעילות ובחוכמה מול המשטר הקומוניסטי העוין והביקורתי. גלעדי השכיל לעקוף את הדרג הפוליטי בהונגריה על ידי פיתוח קשרים הדוקים עם אנשי רוח ותרבות, שניסו באומץ להשתחרר ממוסרות השלטון. סופרים ידועי שם, שחקני תיאטרון נודעים, מלחינים כמו זולטאן קודאי ופזמונאים כאיוון סנש (קרוב משפחה של חנה סנש) - כל אלה היו מבאי ביתו.
ב-1967, בתקופת ההמתנה שלפני מלחמת ששת הימים, גם בבודפשט היתה האווירה קשה ולחוצה. מול הצירות הישראלית הפגינו אלפים, שלוהקו על ידי השלטונות, נגד "ישראל התוקפנית, יציר כפיו של האימפריאליזם", כמיטב הטרמינולוגיה הסובייטית. הקשר עם המטה בארץ היה באותם ימים מקוטע, אמצעי התקשורת המקומיים היו עוינים וסילפו את העובדות, ואנחנו, עובדי הצירות הישראלית, חשנו מועקה גדולה. היו בצוות אף כאלה שתהו בחרדה אם יהיה לנו לאן לחזור.
הניצחון המוחץ במלחמה גרר החלטה של הגוש הקומוניסטי, למעט רומניה, לנתק את היחסים הדיפלומטיים עם ישראל. בצירות התחלנו בסידורי הפינוי ודאגנו שייעשה במקביל בבודפשט ובתל אביב. בשלב מסוים עלה התיאום על שרטון, וכשהגעתי לנמל התעופה עם משפחתי ועם משפחות אחרות, נמסר לנו שהשלטונות אוסרים על הטייס של חברת התעופה האוסטרית להעלות אותנו למטוס ונאלצנו לשוב על עקבותינו. באותם רגעי חרדה, הממונה על השגרירות האמריקאית, טימס, גילה אצילות נפש והזמין אותנו להתארח בביתו. כעבור יומיים התארגנה שיירה בחסות שגרירויות שווייץ וארצות הברית שליוותה אותנו עד לגבול עם אוסטריה.
בימי ההיערכות לעזיבה עלתה הצעה לשמר נוכחות ישראלית בהונגריה במסגרת שגרירות שווייץ. גלעדי שאל אם אסכים לקבל על עצמי את המשימה, אך ככל שכיבדתי אותו, החלטתי שבשום פנים לא אתנתק ממשפחתי. בסופו של דבר, שווייץ קיבלה על עצמה לייצג את האינטרסים של ישראל בהונגריה.
מלחמת ששת הימים, שבעקבות תוצאותיה פונתה הצירות מבודפשט, פרצה כאמור אחרי תקופת המתנה שבמהלכה עשתה ישראל ניסיונות דיפלומטיים רבים למנוע אותה. שר החוץ דאז, אבא אבן, שלימים היתה לי הזכות הגדולה לכהן כמזכירו המדיני, תיאר את אותם ימים הרי גורל בשלהי מאי 1967 במונחים אפוקליפטיים: ריכוז הכוחות העצום של צבא מצרים, כולל שבע דיביזיות עם 800 טנקים, ושלילת חופש השיט במצרי טיראן ובמפרץ עקבה אכן היו סכנה של ממש מבחינת ישראל. בלשונו של אבן, הנה קמה מדינה ערבית "לרצוח" את ישראל, וזאת על רקע של שלהוב יצרים ברחובות תוך שימוש בדיסאינפורמציה ובתיאורי תוקפנות ישראלית מסולפים. נאצר זרע שנאה בלתי־מרוסנת והשכיל להשתמש כבר אז בפייק ניוז להלהטת החזית נגד ישראל. מזכ"ל האו"ם, או תאנט, נעדר כל תכונת מנהיגות, ובמקום לרסן את התוקפנות המצרית, התקפל בפני גל השנאה הנאצריסטי.
בראייתו של שר החוץ דאז, ישראל נקלעה למצב של לחיות או לחדול. הדילמה היתה כבירה: האם לסכל את מזימותיו של נאצר באמצעות פעילות דיפלומטית בינלאומית ענפה ויעילה, או שמא לצאת, בלית ברירה, למלחמת מגן? זאת היתה שעת מבחן עליונה לממשלה בראשות לוי אשכול. ברגעים קשים אלה, כאשר איום קיומי מרחף מעל המדינה, פעלו אבן ומשרד החוץ עם ראש הממשלה למיצוי המאמץ המדיני, בניסיון של הרגע האחרון למנוע את המלחמה. מהלך זה נועד לאפשר למעצמות לעצור את ההידרדרות, ולצה"ל - להגיע למלחמה מאורגן ומוכן יותר. ערב נסיעתו של אבן למסע הסברתי ודיפלומטי בבירות העולם, אמר לו הרמטכ"ל יצחק רבין: "אני זקוק יותר מכול לזמן, זמן, זמן". בזירה הפוליטית, בינתיים, הוקמה ממשלת אחדות לאומית.
המאמץ הדיפלומטי המורכב שנעשה בפריז, בלונדון ובוושינגטון חשף את אוזלת היד של המעצמות להבטיח את חופש השיט ואת העובדה שאינן נחושות לפרוץ את ההסגר הימי, למרות מחויבותן הבינלאומית. במגעים עם מנהיגי המערב התגלה נשיא צרפת שארל דה גול כמי שמפנה עורף לישראל ושבוי באינטרסים מרקנטליסטיים בעולם הערבי. הוא הזהיר את אבא אבן לבל תתקוף ישראל ראשונה את מצרים ודרש בתוקף להימנע ממלחמת־מנע. הברית הידידותית בין דה גול לדוד בן־גוריון, שנחתמה בקול תרועה רמה, הסתיימה בקול ענות חלושה. בשעת צרה, צרפת השיבה לבקשת התמיכה והסיוע של ישראל בסירוב מוחלט, ואז עוד הטילה אמברגו על משלוחי הנשק למדינה. גנרל דה גול האמין בגדולתה של צרפת כמנהיגת אירופה, חתר לצמצם את השפעתה של ארצות הברית ואף ניסה להתפייס עם מנהיגי ברית המועצות. מנגד, נשיא ארצות הברית, לינדון ג'ונסון, שהיה ללא ספק ידיד ישראל, היה כבול על ידי הקונגרס. בית הנבחרים האמריקאי פעל באטיות ובסרבול, מה שפגם בממד האופרטיבי של פעילותו. בזירה האזורית, אשכול ואבן העבירו מסרים ברורים למלך חוסיין להימנע מהצטרפות למלחמה והזהירו אותו שלא ייפול בפח תיאורי הכזב של נאצר על ניצחונותיו הצבאיים המדומים.
בדיעבד התברר שהמאמץ המדיני למניעת המלחמה היה בו כדי להבטיח את התייצבות ארצות הברית, בריטניה ומדינות אחרות לצד ישראל, כאשר החליטה כי לא נותרה לה ברירה אלא להילחם. אשכול ואבן ראו במלחמת ששת הימים מלחמת מגן לכל דבר.
לאחר סיומה, אבן הדהד בעולם כי היתה זו מלחמה צודקת ובעלת תוקף מוסרי עליון, מלחמת מגן, כאמור, בלי נופך אידיאולוגי של שחרור חבלי ארץ. השטחים שנכבשו נחשבו לקלפי מיקוח, מנוף לשינוי פני המזרח התיכון. כמיהתם של הערבים להחזיר לעצמם את השטחים הכבושים היתה אמורה להיות תמריץ לנכונותם לכרות הסכמי שלום עם ישראל בגבולות בטוחים ומוכרים. זו היתה נקודת המוצא של אבן לקראת השלב המדיני הבא.
אולם קודם כול היה עליו להתמודד בזירת האו"ם עם דרישות בינלאומיות לנסיגה ישראלית מיידית לקווי 4 ביוני, שלא בתמורה להסכמי שלום, ועוד בליווי גינוי ותביעת פיצויים. ברית המועצות, צרפת והודו הדהדו את התביעה הערבית ואת עמדת נשיא מצרים, אשר נותר סרבן שלום למרות כישלונו המחפיר. נציגי מוסקבה וגרורותיה התנפלו באו"ם בשצף־קצף על "הפיראטים מתל אביב". בנאום המהדהד שנשא בעצרת האו"ם ב-6 ביולי 1967, כאשר תהילת ישראל הולכת לפניה לאור הניצחון המזהיר, קרא אבן להקשיב לקול התבונה. הוא טען כי דרך המלחמה במזרח התיכון מיצתה את עצמה וכי חשוב שתונהג שיטה חדשה של יחסים בין מדינות האזור, תוך יישום העקרונות הבאים:
▪ הכרה במדינת ישראל וביטול התביעה לחיסולה.
▪ הכרה בשורשיה של ישראל במזרח התיכון, בתרבותה ובמורשתה.
▪ פתרון הסכסוך בדרכי שלום, במגע ישיר בין הצדדים.
▪ יש להניח למחוגי השעון לנוע קדימה ולא אחורה, כרצונן של מדינות רבות.
▪ יש לעבור ממצב של עוינות למצב של שלום. הפסקת האש צריכה להוביל לשלום בר־קיימא.
▪ המעצמות צריכות לתמוך בעוצמה ובתוקף בזכותן של מדינות קטנות לשלום ולסחר חופשי ובפתרון נטול ממד של סיפוח שטחים ושל השתלטות על רקע אתני (Irredentism). עליהן לגלות יחס הוגן ומאוזן ולפעול מתוך נאמנות לעקרונות אלה.
אבן הביע תקווה כי לאור הניצחון הגדול של ישראל על צבאות ירדן, סוריה ומצרים, ישכילו נשיא מצרים ותומכיו לתהות מה הטעם בסכסוכים ובמלחמות, ואז יפציע שחר חדש על המזרח התיכון. התשובה לא בוששה לבוא, עם כינוס ראשי מדינות ערב בחרטום בסוף אוגוסט 1967. למרות הניצחון הגדול של ישראל, מנהיגי ערב לא הכירו בתבוסתם ולא פנו למשא ומתן לשלום, אלא אף הקשיחו את עמדתם עם פרסום שלושת הלאווים של ועידת חרטום:
▪ לא להכרה במדינת ישראל.
▪ לא למשא ומתן עם ישראל.
▪ לא לשלום עם ישראל.
למרות קריאתו של שר החוץ להישמע לקול התבונה ולשאוף לשלום ולהסדר אמיתי, מועצת הביטחון ועצרת האו"ם הפכו לזירה של ניסיונות בלתי־פוסקים לאמץ החלטות הקוראות לנסיגה ישראלית מלאה לאלתר. כלומר, החזרת שטחים ללא שלום וחזרה למצב השברירי והפגיע של טרם המלחמה. חמש פעמים סוכלו ניסיונות להעביר החלטות ברוח זו. בראייתו החדה חשף אבא אבן את תיאטרון האבסורד של הזמן החדש: לראשונה בהיסטוריה, המנוצח מכתיב תנאי כניעה בעוד המנצח מציע בכל מאודו לכונן שלום.
עם זאת, באו"ם נשמעו גם הצעות להחלטה שקולה ומאוזנת יותר. אט־אט נשאה הפעילות הדיפלומטית הישראלית פרי. נציג ארצות הברית, ארתור גולדברג, הציע נוסח שכלל נסיגה לצד הפסקת הלוחמה וכינון שלום יציב במזרח התיכון, אך גם נוסח זה נדחה על הסף. בדיעבד, כפועל יוצא של שיחותיו של אבן עם ג'ונסון עוד לפני פרוץ המלחמה, פרסם נשיא ארצות הברית חמש נקודות שיהיו הבסיס לפעילות בינלאומית עתידית:
▪ זכות כל מדינה לחיים לאומיים.
▪ פתרון צודק לבעיית הפליטים.
▪ הבטחת חופש השיט.
▪ הגבלת מרוץ החימוש במזרח התיכון.
▪ הבטחת השלמות הטריטוריאלית והעצמאות של כל מדינות האזור.
לאור חמש הנקודות האלו שאפה ארצות הברית להבדיל בין העבר לעתיד ואמרה בעצם: נסיגה כן, אך לא לקווי שביתת הנשק השבריריים. אבא אבן ציין כי מפת מדינת ישראל לא תוכל להיראות עוד כפי שנראתה ב-4 ביוני 1967. בריאיון שהעניק בינואר 1969 לשבועון "דר שפיגל" אמר: "מפת שביתת הנשק של 1949 (עד 4 ביוני 1967) מזוהה בעינינו עם חוסר ביטחון ועם סכנה. לא אגזים אם אומר שיש בה עבורנו משהו מהזיכרון של אושוויץ. אם אנו מביאים בחשבון את מצבנו ביוני 1967 ומדמיינים מה היה עלול לקרות לנו במקרה של תבוסה, עוברת בנו צמרמורת. מצב שבו הסורים שוב על ההרים ואנחנו בעמק, עם צבא ירדן בטווח ראייה מהחוף ועם המצרים בעזה, שחונקת אותנו בצווארנו - המצב הזה לעולם לא יחזור. עתה צריך לכונן גבולות מוכרים ובטוחים שייקבעו ויעוצבו במשא ומתן בין הצדדים".
במאבק המתמשך בזירת האו"ם הנחיל אבא אבן לבני שיחו את עקרונותיה של ישראל להסדר שיבטיח את זכותה לשלום, לביטחון, לריבונות ולחופש שיט - את כולם ערערו וניתצו מדינות ערב טרם המלחמה. עקרונות אלו נשענו על הקווים שגיבש לוי אשכול עם רובה המכריע של הממשלה: להשעין את ביטחונה של ישראל על הסכמי שלום, על פירוז, על מאזן כוחות ועל שינויים טריטוריאליים צנועים. כל אלה התגבשו לתפיסה של שטחים תמורת שלום. יש לזכור שממשלת אשכול היתה מוכנה כבר בישיבתה ב-19 ביוני 1967 להגיע להסכם שלום עם מצרים על בסיס הגבול הבינלאומי, ולהסכם שלום עם סוריה על בסיס הגבול הבינלאומי תוך הבטחת הזכויות על מי הירדן. אשר לגדה המערבית ולעזה, הממשלה דנה בסוגיות הביטחוניות ובפתרון בעיית הפליטים ודגלה במשא ומתן ישיר עם ירדן.
תמונת המצב התבהרה מיום ליום, והיה ברור לכול כי ישראל דוגלת בשלום, ואילו מצרים בולמת כל מהלך בכיוון זה. נכונותו של המלך חוסיין, בתיאום עם ארצות הברית - להסכים להחלטה מתונה שתהיה קרובה לעקרונות שהעמידו וושינגטון וירושלים - סוכלה על ידי מצרים. ברית המועצות, צרפת והודו תמכו ללא סייג בנסיגה ישראלית מלאה והעניקו רוח גבית לשלושת הלאווים של חרטום.
הדיפלומטים הישראלים נאבקו בתקיפות בכל הניסיונות לקבל החלטה הקוראת לנסיגה מלאה ולחזרה לסטטוס קוו. הם פעלו למען אישור בינלאומי להישארות צה"ל בגבולות הפסקת האש, עד שיהיו מדינות ערב מוכנות לשלום. המשימה הלכה ונעשתה קשה יותר גם בגלל ההידברות במישור הבין־מעצמתי, בין ארצות הברית לברית המועצות, שסדר היום בה היה רחב ומגוון. לא אחת התגלו סימני שחיקה בעמדת ארצות הברית בהקשר של חמש הנקודות של ג'ונסון, ונדרשה פעולה מהירה לתיקון המצב. אינטרסים התערבבו באינטרסים, וברגעים מסוימים אכן נפגעה התמיכה של ארצות הברית בישראל, במוסריות ניצחונה ובצדקת עמדתה.
ככל שגברו הלחצים לנסיגה ישראלית, הלכה ונעשתה ההתרוצצות בזירה המדינית אינטנסיבית. אינטרסים שונים פעלו מזוויות שונות ובכיוונים משתנים. ראש הממשלה הסובייטי אלכסיי קוסיגין שיגר איגרת לנשיא ג'ונסון ובה הזהיר שאם ישראל לא תמלא אחר החלטות מועצת הביטחון של האו"ם ותיסוג מכל השטחים שכבשה במלחמת ששת הימים, תנקוט ברית המועצות אמצעים, לרבות שימוש בכוח צבאי. בפגישה שנערכה בגלסבורו שבניו ג'רזי ב-26 ביוני סיכמו ג'ונסון וקוסיגין על מהלך דיפלומטי משותף. אמנם בוועידת הפסגה הזאת לא התקבלו החלטות משמעותיות, אבל בשל האווירה בה היה נדמה ששתי המעצמות הגדולות מעדיפות למתֵן את עמדותיהן ולהגיע להסדרה במזרח התיכון. דיפלומטים אמריקאים דיברו על "רוח גלסבורו" שנשבה בשיחות. שר החוץ הישראלי למד מהפסגה כי האיומים של קוסיגין בהתערבות צבאית היו למעשה איומי סרק.
עקב יחסי הכוחות בין המעצמות הגדולות, היה זה אך טבעי שהבריטים ימצאו את הנוסחה המגשרת, את הניסוח שיהיה קונצנזוס: זה שיכלול נסיגה ישראלית ויתנה אותה בשלום ובגבולות בטוחים ומוכרים. המשימה העליונה של אבא אבן וצוות משרד החוץ היתה עכשיו לשתף פעולה עם המאמצים במועצת הביטחון לנסח מדיניות בינלאומית שישראל תוכל להשלים עמה. כלומר, מדיניות שתשמש מפת דרכים, תענה על מרב האינטרסים והצרכים של ישראל ותצמצם משמעותית את הנזקים שעלולים להיגרם לה. מעל לכול, משימתם היתה ליצור תהליך שיהיה מנוף להתקדמות לקראת שלום במזרח התיכון.
במרוצת אוקטובר־נובמבר 1967 פעלו אבן וצוותו, בראשות המזכיר המדיני משה רביב, והנציגות באו"ם, בהנהגת השגריר יוסף תקוע, באו"ם ובבירות העולם במטרה לחזק בטיוטות ההחלטה את המרכיבים החשובים ביותר: שלום, גבולות בטוחים ומוכרים ונסיגה, אך לא מכל השטחים. מנגד, מדינות ערב והסובייטים, בעיקר, קידמו את סוגיית הפליטים ואי־רכישת שטחים בכוח.
כל הדרישות האלה התגבשו לבסוף להצעת החלטה 242 שנתקבלה על ידי מועצת הביטחון ב-22 בנובמבר 1967. היא חתמה את הפעילות הבינלאומית בזירת האו"ם לאותה עת, סיכמה את פרק הפעילות הראשון אחרי מלחמת ששת הימים ויצרה בסיס לתהליך הארוך לקראת השלום המיוחל. באותו יום הסביר שר החוץ את עקרונות ההחלטה ומנה את יתרונותיה:
▪ ההחלטה מעניקה לגיטימציה בינלאומית לנוכחות ישראל בשטחים הכבושים עד אשר ייכון שלום בר־קיימא.
▪ ההחלטה מגדירה את השלום במונחים מוצקים מספיק כדי לחולל תמורה של ממש בגישה הערבית.
▪ משמעות ההחלטה היא קץ לחרמות נגד ישראל ולהסגר המוטל עליה.
▪ ההחלטה מעגנת את זכותה של ישראל לחיות בשלום ובביטחון בגבולות בטוחים ומוכרים.
▪ בהחלטה לא מוזכרת חזרה לגבולות 4 ביוני 1967 או לקווי שביתת הנשק מ-1949.
אבן ציין שרוב הנציגים של מדינות המערב - שרי החוץ הבריטים מייקל סטיוארט וג'ורג' בראון ונציגם באו"ם לורד קרדון, השגריר האמריקאי ארתור גולדברג ותת־מזכיר המדינה של ארצות הברית ג'וזף סיסקו - חיזקו את האינטרפרטציה הבריטית של החלטה 242 ולא את הגרסה הצרפתית שלה. בנוסח האנגלי נקראה ישראל לסגת מ"שטחים שכבשה", ללא ה"א הידיעה. דגש זה סוכם סופית ב-21 בנובמבר בין ג'ונסון וקוסיגין. בסופו של דבר, ומאחר שהדיונים על ההחלטה התקיימו בשפה האנגלית, על פי כללי הדיפלומטיה הבינלאומית, לא התקבל הנוסח הצרפתי, שבו נכתב: "מכל השטחים", בה"א הידיעה. אם כך, רק הנוסח האנגלי נשאר תקף, הווה אומר: "נסיגה משטחים" ולא "מכל השטחים".
עוד הבהיר אבא אבן שהטלת קידום השלום על שליחו של מזכ"ל האו"ם אף היא נוסחה נוחה לישראל מכל הבחינות. הוא קבע כי החלטה 242 היא הישג דיפלומטי מרשים, וגם לדעתי יש לראותה כך. האמנו כי היא ההחלטה האופטימלית שיכולנו להשיג באו"ם בעיצומה של המלחמה הקרה, במצב של סרבנות ערבית עיקשת לשלום ובהתחשב בלחץ האדיר שהופעל בזירה הבינלאומית כדי לגרום לישראל לסגת ללא תנאי מכל השטחים. החלטה 242 כוללת שורת עקרונות שאת פרטיהם יהיה ניתן לברר ולגבש במשא ומתן.
מבחינת אבן, אשכול ומשרד החוץ, ערך השלום הגלום בהחלטה וההכרה הבינלאומית בזכותה של ישראל לגבולות בטוחים ומוכרים היו גולת הכותרת של המאבק המדיני. החתירה לגבולות בטוחים ומוכרים היתה לאבן יסוד במדיניותה של ישראל. תפיסת השלום גורסת התאמות טריטוריאליות למען הבטחה נעלה וקיומית זו. בהקשר זה יש להזכיר את הצהרת שר החוץ הבריטי, ג'ורג' בראון, ב-17 בנובמבר 1967. הוא הדגיש בפרלמנט כי גבולות בטוחים ומוכרים צריכים להיקבע במקביל לנסיגה, דהיינו אין הקווים הקודמים מהווים גבולות בטוחים ומוכרים, כגרסת המדינות שדרשו נסיגה מלאה מכל השטחים.
אבן הדגיש את רצונה של ישראל במשא ומתן למען החלפת הפסקת האש בהסכמי שלום וראה בהחלטה 242 מכשיר בעל חשיבות עליונה לקידום תהליך השלום. בשיחותיו הראשונות עם גונאר יארינג, שליחו של מזכ"ל האו"ם, באו לידי ביטוי מיטב יכולותיו של שר החוץ: תושייה, מיומנות, חזון, ראייה למרחוק ונחישות. עם מותו של נאצר, ב-28 בספטמבר 1970, ומשנבחר אנואר סאדאת לנשיא מצרים, התקדמו שיחות אבן־יארינג עד כדי הצעה להגיע להסכם שלום עוד ב-1971.
יארינג הציע אז לצדדים, על דעתו של סאדאת, את הנוסחה "enter into peace agreement" ("להיכנס להסכם שלום"), ואבן הביא לממשלת ישראל אפשרות ראויה לחתימת הסכם שלום עם מצרים. החמצת הזדמנות היסטורית זו והמחיר שגבתה הם נושא בפני עצמו. הסכם שלום בין מצרים לישראל עוד ב-1971, שאפשר לראות בו המשך להחלטה 242, היה מונע, שנתיים לאחר מכן, את מלחמת יום הכיפורים הנוראה.
אבא אבן השקיע מאמצים רבים להנחיל לעמיתיו בממשלה ולציבור את היתרונות של החלטה 242. בדרך היה עליו להתמודד עם אופוריה ועם אידיאולוגיה קיצונית, ביטחוניסטית בפועל או לכאורה. הוא הִרבה להפליג בתיאור חזון השלום ויתרונותיו, ולמעשה היה הראשון שידע לתאר מזרח תיכון אחר, של שיתוף פעולה בכל תחומי החיים, במתכונת המדינית של בנלוקס.4 זאת, בשעה שבדעת הקהל הפך נושא השלום לסוגיה משנית.
לכשעצמי, אני רואה בהחלטה 242 של מועצת הביטחון אבן יסוד במסורת הדיפלומטית הישראלית והבינלאומית. למרות מורכבותה מבחינת ישראל, אין ספק שהיא משמשת בסיס מתמשך לתהליך השלום. במרחק של זמן ובהתחשב בשינוי הנסיבות באזור, משקלה וחשיבותה לתהליך השלום אך עולים. החלטה 242 תקפה זה יותר מ-50 שנה. היא היתה הבסיס להסכמי השלום היציבים עם מצרים ועם ירדן והיא תהיה הבסיס לכל הסדר עתידי, בתנאי שיישמר הנוסח המקורי: שורה של עקרונות שיש ליישם במסגרת משא ומתן והסכמה הדדית. החלטה 242 עמדה גם ביסוד תהליך מדריד להסכם שלום מקיף במזרח התיכון. ארצות הברית וברית המועצות אכן הזמינו את באי ועידת מדריד ב-1991, בתום מלחמת המפרץ הראשונה, במטרה לסייע לצדדים להשיג שלום צודק ובר־קיימא באמצעות משא ומתן ישיר בין ישראל למדינות ערב ובין ישראל לפלסטינים, בהתבסס על החלטות 242 ו-338 5 של מועצת הביטחון.
סוגיית ועידת מדריד ראויה לציון מיוחד: כיצד הוזנח תהליך אמין ומועיל כתהליך מדריד לטובת מהלכים מדיניים כושלים? רוחה הנכונה של החלטה 242 ריחפה מעל התהליך, שאולי אפשר לאפיין במשפט הלקוח מנאומו של הנשיא בוש בפתיחת הוועידה: "השלום יבוא רק כתוצאה ממשא ומתן ומפשרות. השלום יבוא מבפנים. הוא נועד להמיר מצב מלחמה במצב של שלום אמת הכולל הסכמי שלום, יחסים דיפלומטיים, כלכליים ותרבותיים, פיתוח אזורי ותיירות".
למרות שלושת הלאווים של ועידת חרטום, השכילה הדיפלומטיה הישראלית, בהנהגת אבא אבן, להביא לקבלת החלטה 242, שהפכה כאמור לאבן היסוד של הסכמי השלום במזרח התיכון. ההחלטה מעניקה גושפנקה בינלאומית לתביעת ישראל לגבולות בטוחים ומוכרים ומתנה נסיגה ישראלית בכינון שלום בר־קיימא בין ישראל לשכנותיה. יש לציין כי בהחלטה זו אין זכר לפלסטינים, ומצוין בה רק "הצורך להגיע להסדר צודק של בעיית הפליטים".
אחרי אינספור דיונים בממשלה על כל מילה המופיעה בהחלטה והתגוששות מילולית בין היונים לנצים בקואליציה, וכדי להוכיח שישראל אינה סרבנית שלום, הוחלט בסופו של דבר לומר לשליח האו"ם שישראל מקבלת אותה עקרונית כצעד ראשון למשא ומתן לקראת חתימת הסכם שלום בין כל הצדדים. עם זאת, במטרה למנוע סחבת ומשבר קואליציוני עם גח"ל (גוש חרות־ליברלים), סוכם עם אשכול ואבן כי התשובה לא תהיה החלטה ממשלתית רשמית, אלא מענה של שר החוץ לשאילתה של חבר הכנסת ראובן ארזי, איש מפ"ם.
חשיבותו של תהליך מדריד ויוזמת השלום הערבית, הכוללת מסר חשוב בעניין קץ הסכסוך, הסכמי שלום עם ישראל ונורמליזציה, עוד יידונו כאן. בינתיים נדגיש שוב, כי במדריד התחייבו כל המשתתפים למשא ומתן על הסכם שלום ולשיתוף פעולה אזורי על בסיס החלטה 242 של מועצת הביטחון ועקרון הפשרה ההדדית. לעומת זאת, בהחלטות של פסגות ביירות וריאד6 מוזכרת החלטה 242 בגרסה שאינה עולה בקנה אחד עם מהותה הראשונית ועם כוונת מנסחיה. ללא צל של ספק, החשיבות של החלטה 242 נעוצה בהיותה מסד למשא ומתן לשלום על בסיס גבולות בטוחים ומוכרים לישראל.
