מבוא
אין ערי מקלט
בחודש מאי 2005 מוניתי לתפקיד מנהל המחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה. עד אז שימשתי כפרקליט בפרקליטות מחוז תל אביב וכדרכם של פרקליטים (ואולי של כל אדם), סברתי כי חזות הכול בתיק המונח על שולחני. את פעילותה של המחלקה הבינלאומית הכרתי עד אז בעיקר דרך עדשת התיקים שבהם טיפלתי במחוז: בקשת הסגרה של נאשם ברצח שנמלט לצרפת, בקשות לעזרה משפטית בתיק עמותות שרון (או בכינויו הידוע יותר - פרשת סיריל קרן), תיקי סחר בסמים וסחר בבני אדם, הונאת בנקים בארצות הברית וכיוצא באלה.
כשנכנסתי לתפקידי נגלה לנגד עיני עולם חדש, גדול ומופלא: חקירות בינלאומיות, חטיפות ילדים, העברות אסירים, הסגרות, הגנה על ישראל ואזרחיה מפני הליכים משפטיים בזירה הבינלאומית ועוד ועוד. כמעט כל פעילות בינלאומית - מדינית, מבצעית, ביטחונית או אחרת - בעלת היבטים משפטיים, עברה דרך המחלקה. סגני, יצחק בלום, נהג לומר שכל מסמך שמגיע למשרד המשפטים ולא נכתב בעברית עובר דרכנו...
כוח האדם במחלקה היה מצומצם ביותר. התקציב - זעום בכל קנה מידה. האתגרים - תכופים ורבים מספור. די להזכיר כי בעוד אנו מתמודדים עם הפשיעה הבינלאומית וחוצת הגבולות בתיקי הסגרה ועזרה משפטית, היה עלינו להתמודד בחזיתות אחרות, כמו למשל הניסיונות לעצור קצינים ופוליטיקאים ישראלים בלונדון, הליכים בספרד נגד בכירים ישראלים עקב פרשת שחאדה, דוח גולדסטון שנכתב בעקבות מבצע עופרת יצוקה וכן הלאה. פרשות אלו ראויות אף הן למצוא את מקומן, אך יהיה זה מן הסתם כבר בספר אחר.
לראשונה מובאים כאן בפני הקורא, ממקור ראשון, סיפורי הסגרתם של נמלטים ומבוקשים שהעסיקו רבות את רשויות אכיפת החוק בארץ ומחוצה לה. אגב סיפורי ההסגרות ותיאורן משני צדי האוקיינוס נחשפות לקורא רבות מהפרשות הפליליות המרתקות והחמורות ביותר שהסעירו את המדינה.
הספר נועד לקהל הרחב שאינו בהכרח בעל השכלה משפטית. הדגש בו מושם אם כן על הצד העובדתי־עלילתי, והסוגיות המשפטיות מובאות באופן מופשט יותר. עם זאת, האתגרים המשפטיים המרכזיים כמו גם המענים שניתנו להם מוצגים ומבוארים במקומות המתאימים לכך. לצד זאת, מצאתי לנכון להבהיר כבר בשורות אלה כמה עקרונות משפטיים מתחום דיני ההסגרה שיסייעו לקורא להפליג בין דפי הספר.
הסגרה הנָה האמצעי המרכזי המאפשר למדינות העולם לשתף פעולה זו עם זו במאבקן בפשיעה. מעצם טבעה יש לה לפיכך היבטים מבצעיים, משפטיים ומדיניים. מטרתה, בין השאר, למנוע מנאשמים ומעבריינים מורשעים להימלט מאימת הדין ולהפוך מדינות אחרות לערי מקלט תוך איום על שלום הציבור ועל ביטחונו בכל רחבי הגלובוס. ניתן להסגיר מבוקשים הנאשמים בעבירות פליליות לשם העמדתם לדין, או כאלה שכבר הורשעו - לצורך ריצוי עונשם. לעומת זאת, לא ניתן להסגיר חשוד רק לשם חקירתו.
הסגרה אינה תחליף למשפטו של המבוקש. היא אינה קובעת אשמה או חפות. לפיכך, הסגרת אדם לשם העמדתו לדין אינה שוללת את חזקת החפות שלו. אשמתו או חפותו ייקבעו במשפט עצמו. רוב המבוקשים הנזכרים בספר זה הורשעו לפני הסגרתם או אחריה. משפטם של בודדים לא התקיים כלל, איש־איש מסיבותיו.
כשמדובר בסוגי הסגרות, ניתן להבחין בין הסגרות קלסיות ומודרניות. ההסגרות הקלסיות עוסקות במצבים השכיחים יותר: אדם ביצע עבירה במדינה מסוימת ונמלט ממנה לתחומה של מדינה אחרת. במקרים כאלה, המדינה שבה בוצעה העבירה תיקרא "המדינה המבקשת", באשר היא זו שמבקשת את ההסגרה מהמדינה שאליה נמלט המבוקש, שתיקרא "המדינה המתבקשת". ההסגרות המודרניות, לעומת זאת, עניינן במצבים שבהם פעל אדם משטחה של מדינה מסוימת (לרוב - מדינתו שלו) נגד אזרחים, גופים או אינטרסים של מדינה אחרת. במקרים כאלה המדינה שנגדה פעל יכולה לבקש את הסגרתו, הגם שלכאורה כלל לא "נמלט" ממנה ואפשר שכף רגלו לא דרכה על אדמתה מעולם.
הסגרות מתנהלות ככלל מכוח הסכמים או אמנות. אמנות כאלו יכולות להיות בילטרליות (דו־צדדיות) כאמנת ההסגרה בין ישראל לארצות הברית; הן יכולות להיות מולטיטרליות (רב־צדדיות) כאמנה האירופית בדבר הסגרה; הן יכולות להיות אמנות נושאיות, המתאפיינות בדרך כלל לפי תחומי הפשיעה שבהם הן עוסקות, כאמנת פלרמו למאבק בפשיעה המאורגנת; וניתן אף לכרות הסכמי אד־הוק בין מדינות לשם ביצוע הסגרות ספציפיות.
בעידן הגלובליזציה השתכללו עד מאוד יכולות הסחר והתקשורת. סחורות, מידע, הון ובני אדם חוצים באופן וירטואלי וממשי גבולות ויבשות. הפשיעה הבינלאומית אינה מפגרת אחר מגמות אלו. עמד על כך השופט אדמונד לוי, בהתייחסו לבקשת ההסגרה בעניינו של זאב רוזנשטיין:
לפשיעה חוצת גבולות, מנקודת המבט העבריינית, יתרונות לא מבוטלים. הפוטנציאל הכלכלי בעבירות אלו הוא רב. ביצוען מקנה לעבריין המקומי כר פעולה רחב במידה ניכרת מזה העומד לרשותו כשהוא מצמצם את מעשיו לשטחה של מדינה יחידה. הדבר מאפשר לו לכוון את פעילותו הפלילית למקום המצמיח את מרב הרווחים. הוא קונה לו יכולת לפעול מרחוק, באמצעות שליחים, תוך חשיפה מינימלית לסיכון אישי. הוא רוכש לעצמו כוח לברור את הדין החל עליו במקרה שייתפס. עבריינות בינלאומית אף מביאה, פעמים רבות, להקמתה של תשתית פלילית חובקת עולם העלולה לשמש, לבד מן הייעוד המקורי שלשמו הוקמה, כר נוח לפיתוחם של אפיקי פשיעה חדשים ומגוונים...
פשיעה חוצת גבולות התקיימה משחר ההיסטוריה. ברם, התופעה הלכה והעמיקה עם התפתחותן של דרכי התקשורת והמסחר בין מדינות. וככל שהלך העולם והפך ל"כפר גלובלי", נעשתה המלאכה העבריינית... קלה יותר... מצב דברים זה הביא לגידול ניכר בממדיה של הפשיעה הבינלאומית, בהיקפם ובחומרתם של המעשים, המתפרשֹים לאורכו ולרוחבו של הגלובוס...
מציאות עבריינית זו מחייבת מערכות משפט ברחבי העולם לשכלל את מאבקן בפשיעה... בתוך כך, הסגרת עבריינים הפכה אמצעי חשוב מאין כמותו בלחימה בפשע.
ספר זה מבוסס על היכרותי הבלתי־אמצעית עם מרבית הפרשות המתוארות בו, שנוהלו בתקופת כהונתי כמנהל המחלקה הבינלאומית. עם זאת, לשם כתיבתו נערך תחקיר מקיף שכלל עיון באלפי מסמכים, עשרות ראיונות עם שופטים ופרקליטים, חוקרי משטרה ואנשי מודיעין, קורבנות עבירה, שרי משפטים ועם רבים וטובים אחרים. הוא מבוסס אף על מאות פסקי דין ומקורות משפטיים אחרים, על כתבות ותחקירים עיתונאיים ועוד.
פרטים מסוימים הושמטו כדי לא לפגוע בצנעת הפרט. פרטים אחרים הושמטו כדי לא לחשוף מידע רגיש או מסווג או שיטות עבודה וכדי לא לפגוע בתיקי הסגרה עתידיים. פרטים אחרים לא נכללו בו בשל מורכבותם המשפטית, ואחרים - מאחר שתקצר היריעה מלפרטם. אפשר שהיה זה מבחינתי החלק הקשה ביותר בכתיבת הספר לאחר שתמה מלאכת האיסוף והמחקר: העובדות והפרטים הם נשמת אפו של המקצוען באשר הוא ושל המשפטן בפרט. הטיפול בכל תיק מחייב הכרה מדוקדקת של הראיות ושל כלל הרקע העובדתי והמשפטי. לצד הטיפול המבצעי, הטיפול המשפטי כשלעצמו בכל פרשה ופרשה הצריך עיון במאות ובאלפי מסמכים, ובפרשות מסוימות - אף בהרבה יותר מכך. לבסוף היה עלי להנגיש ולהגיש לקורא את העיקר, גם אם חשתי לעתים כמי שחותך בבשר החי. תקוותי היא שליטרת הבשר העיקרית עדיין נותרה.
כשם שבתיקי הסגרה מתחלקות המדינות למבקשות ולמתבקשות, כך תיקי ההסגרה עצמם עוסקים בבקשות נכנסות ויוצאות. המדינה המתבקשת מטפלת בבקשות הנכנסות לתחומה; המדינה המבקשת - בבקשות היוצאות ממנה. בהתאם לכך אף ספר זה נחלק לשניים. חלקו הראשון עוסק בבקשות נכנסות, היינו בקשות של מדינות אחרות מישראל להסגיר אליהן מבוקשים; וחלקו השני - בבקשות ישראל ממדינות אחרות להסגיר אליה נמלטים המבוקשים על ידה.
אחד היעדים שהצבתי לעצמי עת מוניתי לתפקיד מנהל המחלקה הבינלאומית היה לשנות מן היסוד את התפיסה שהיתה אז נחלתם של עבריינים רבים (ואף של לא מעט גורמי אכיפה), שלפיה ניתן להימלט מישראל לאחר ביצוע עבירות חמורות, ובכך להימנע מלתת עליהן את הדין. הנחת מוצא זו תרמה להפיכתן של מדינות רבות, בעיקר כאלו שעמן לא היו לישראל אמנות הסגרה, לערי מקלט. קבענו לנו כייעוד וכיעד, שלא יהיו עוד ערי מקלט למי שפגע באזרח ישראלי או בחברה הישראלית. מאז הוסגרו והועברו לישראל עבריינים נמלטים מקולומביה ומקירגיסטן, מפרו ומפרגוואי, ממקסיקו ומברזיל, מארגנטינה ומתאילנד.
מטרה נוספת ששמנו לעצמנו היתה לפעול לשינוי הנטייה הטבעית של העוסקים באכיפת החוק, שוטרים ופרקליטים כאחד, לרכז את מאמציהם במי שנמצא בישראל ולא במי שנעדר ממנה. סברתי שיש בגישה זו משום אפליה לרעה של מי שבחר שלא להימלט, ומתן תשורה ועידוד, גם אם לא מכוונים, למי שנמלט. חרשנו את הארץ לאורכה ולרוחבה ונפגשנו עם נציגי כל רשויות אכיפת החוק הרלוונטיות כדי לשנות גישה זו. אכיפת החוק חייבת להיות שוויונית. כפי שאין ערי מקלט, אין שווים ושווים יותר.
אני חב תודה - לא רק על כתיבת ספר זה אלא בראש ובראשונה על העשייה המתוארת בו - למאות אנשים איכותיים, חרוצים, נחושים ומוכשרים, בישראל ומחוצה לה, שעשו לילותיהם כימים במאבק בפשיעה החמורה ובהגנה על הציבור מפניה, ושנבצר ממני להזכיר כאן את שמותיהם: יועצים משפטיים לממשלה ופרקליטי מדינה, שרי משפטים, שרי חוץ ושרים לביטחון פנים ועובדי משרדיהם, שופטים ופרקליטים, שוטרים ואנשי שירות בתי הסוהר, אנשי שירותי המודיעין והביטחון וקולגות רבים בחו"ל, והרשימה עוד ארוכה. תודתי למי שתרמו לאיסוף החומר, למרואיינים ולתחקירנים, לאלה שסייעו בעצה, ברעיון ובמילה טובה.
תודה מיוחדת לקודמתי בתפקיד - עו"ד עירית קאהן; למחליפי - עו"ד יובל קפלינסקי; לעוזרי המחקר הנהדרים שלי - עו"ד דפנה אוטרומסקי, בר וקנין ובעיקר בתי־בכורתי האהובה שני לברטוב. לולא עזרתה ומסירותה ספק אם היה ספר זה רואה אור.
תודה לעורך הספרותי הנפלא עמיחי שלו. בדרכו השקטה והיעילה ידע לעשות בכתב היד נפלאות כשהוא גורע ממנו את מה שניתן לחיות בלעדיו ומבהיר ומאיר את המורכב והמסובך, והכול תוך נאמנות לסגנון המקורי ושמירה עליו. תודתי גם לעורכת הלשונית המופלאה רתם כסלו, ששום פרט, קטן כגדול, ולא רק בתחום הלשוני, לא נשמט מעיני הנץ שלה. תודה לאשתי וילדי האהובים שתמכו בי בכל שנות המחקר והכתיבה.
ולסיום, תודה ענקית למשפחת הפרקליטות בכלל, ולעובדות ועובדי המחלקה הבינלאומית בפרט. הם אשר עשו את עיקר המלאכה המתוארת בספר. ההישגים - הישגיהם. ספר זה הוא סיפורם.
גל לברטוב
