אזור חיץ

 

 

חקר הניטרליות, ענף בתיאוריה של היחסים הבין־לאומיים, עסק עד כה בהיותה של המדינה הניטרלית גורם יחיד מסוגו בתת־המערכת הנחקרת. מטרת חיבור זה היא להרחיב את חקר הניטרליות על ידי עיסוק בצמדים של מדינות ניטרליות, ומתוך כך לבנות מודל אשר ייתן פתרון לבעיות תיאורטיות הכרוכות בהתמקדות במדינה הבודדת.

העידן הדו־קוטבי אמנם חלף עבר, אך אין משמעות הדבר שניתן להספיד את הניטרליות כגורם התורם ליציבות המערכת הבין־לאומית. אדרבה, חיותה הפוטנציאלית של הניטרליות היא רבה בכל מקום שבו מתקיים - או שיש בו שאיפה ליצור - שלום שהוא תוצאה של איזון. בעיקר כך הוא הדבר בתקופות של אי־יציבות, כפי שהמערכת הבין־לאומית מצויה בהם כיום.

  ניטרליות, לפי רודריק אוגלי (Ogley), כמוה כבתולין: 

כולן מתחילות בה, יש המאבדות אותה מהר יותר מאחרות, ויש שאינן מאבדות אותה כלל, אולם שלא כמו בבתולין, הרי לניטרליות אבודה אפשר לחזור, אם כי לא בקלות.1

הניטרליות נתפסת כמדיניות אטרקטיבית למדינות קטנות, אשר בשל מיקומן האסטרטגי או בשל ערכים פוליטיים סימבוליים עמדו או עלולות לעמוד במוקד של תחרות על השפעה או על שליטה מצד יריבים אזוריים או גלובליים.

באופן כללי, ניטרליות היא מדיניות בין־לאומית מיוחדת המגבילה את פעילותה של מדינה נתונה באזור נתון. כלומר, מדינה ניטרלית היא מדינה אשר עצמאותה הפוליטית ושלמותה הטריטוריאלית זוכות להכרה קבועה של המעצמות, בתנאי שהמדינה הניטרלית לא תשתמש בנשק כנגד מדינה אחרת אלא לצורכי הגנה בלבד, ובתנאי שהיא לא תיכנס להסכמים חוזיים עם צד כלשהו, כולל מעבר בשטחה או ניצול שטחה בדרך העלולה לערער את מעמדה הניטרלי.

ניטרליות מאופיינת גם בשאיפה שלא להיות מעורבים במצבים קונפליקטואליים בין מדינות יריבות. נהוג להבחין בין השאיפה להישאר מחוץ לקונפליקט אקטואלי לבין השאיפה להישאר מחוץ לקונפליקטים עתידיים אפשריים. המדינה הניטרלית - בעיקר לנוכח מרכיב המחויבות שבמדיניותה - לא יכולה להפריד בין שני מרכיבים אלה.

הניטרליות אינה מעמד בין־לאומי קבוע, המאפשר למדינה לכנות את עצמה ניטרלית בעקבות עמידה בקריטריונים מסוימים, אלא היא מדיניות אקטיבית - מציאות המכוונת למטרה מסוימת. מההיבט הריאליסטי, המטרה היא מניעת מלחמה; מההיבט הלאומי, המטרה היא הגנה על תושבי המדינה הנתונה; ומההיבט הפוליטי, המטרה היא הגנה על המשטר ועל הסדר הקיים.

ניתן לזהות קווים ודפוסים מקבילים בחשיבה הניטרלית ובחשיבה ההגנתית בכלל; למשל, השאיפה לקונצנזוס רחב ככל שניתן באשר למדיניות הננקטת בתוך המדינה, ושמירה על מצב שיאפשר כושר עמידה בקונפליקטים שמקורם בין־לאומי.

החוקר אפרים קארש (Karsh) מחלק את המדיניות הניטרלית למרכיב פוזיטיבי ולמרכיב נגטיבי. המרכיב הפוזיטיבי במדיניות הניטרלית משמעותו מכלול ניסיונותיה האקטיביים של המדינה הניטרלית להפוך את הניטרליות שלה לאטרקטיבית במידה המרבית בעיני הצדדים הנִצים. מרכיב זה כולל בתוכו, מחד גיסא, שורת פעולות המיועדות להפחתת חששותיהם של הצדדים הנִצים מהנזקים שעלולים להיגרם להם מהניטרליות של המדינה הקטנה, ומאידך גיסא, צעדים המיועדים להביא להגברת עניינם בהמשך שמירתה של הניטרליות. המרכיב הנגטיבי במדיניות הניטרלית, לעומת זאת, פירושו הרתעת הצדדים הלוחמים מפני הפרת הניטרליות על ידי שכנועם בעלותה הגבוהה של פעולה זו. את המרכיב הנגטיבי במדיניות הניטרליות ניתן לחלק לשני מרכיבי משנה - האסטרטגיה הנגטיבית הדפנסיבית והאסטרטגיה הנגטיבית האופנסיבית:

 

* אסטרטגיה דפנסיבית משמעותה ניסיון להרתיע את הצדדים הנִצים על דרך המניעה, קרי הגברה מרבית של חוסנה הפנימי של המדינה הניטרלית, בראש ובראשונה במישור הצבאי, מתוך כוונה להצביע בפני התוקפן הפוטנציאלי על עלותה הישירה הגבוהה של הפרת הניטרליות.

* אסטרטגיה אופנסיבית משמעותה ניהול מדיניות חוץ אקטיבית ויוזמת, החותרת לנצל את נקודות התורפה של הצדדים הנִצים (החל במישור הכלכלי, דרך המישור הצבאי וכלה בזה הפוליטי) לטובת שמירתה של הניטרליות.

 

ככל שגדלה הסתמכותה של המדינה על המרכיב הפוזיטיבי כן גדלים הסיכויים שתסטה ממסגרת הניטרליות המסורתית, עד כדי הפרתה, בעוד שהישענות מוצלחת על המרכיב הנגטיבי מקטינה את הזדקקותה של המדינה לסטיות מהניטרליות שלה.

בהישענות על המרכיב הפוזיטיבי מבקשת המדינה הניטרלית להדגיש את הצדדים ההומניטריים והפוליטיים שבמדיניותה (ומכל מקום, לא את אלה הצבאיים). הישענות על המרכיב הנגטיבי, לעומת זאת, מחייבת להבליט דווקא את הממד הצבאי שבניטרליות.

היעדר רגישות מספקת מצד המדינה הניטרלית לתנאים הסביבתיים שבהם היא נתונה - המתבטא בהישענות על המרכיב האופרטיבי בשעה שזה אינו מתאים לסביבה זו, או לחלופין באי־מציאת השילוב האופטימלי בין שני מרכיבי הניטרליות - יוביל קרוב לוודאי לכישלונה של הניטרליות.

 

נהוג לחלק את הניטרליות לארבעה אבי־טיפוס שונים: ניטרליזציה, ניטרליות מסורתית, ניטרליות תמידית ואי־הזדהות:

 

* הניטרליזציה היא מדיניות אשר נכפית על המדינה באמצעות הסכמים בין־לאומיים. מאפיין בולט של מדינה כזאת הוא היותה ניטרלית שלא מתוך בחירה, ולפיכך אין היא יכולה לשנות את מעמדה לפי רצונה. 

* הניטרליות המסורתית מאופיינת בעיקר בחופש הבחירה. בחירה זו מעוגנת בעקרונות ובמסורת הניטרלית, הטבועים בה חזק כל כך עד כי קיימת סבירות גבוהה כי היא תילחם רק אם היא עצמה תותקף.

* הניטרליות התמידית מהווה מצב שבו מדינה מסוימת בחרה להיות ניטרלית לא רק בימי מלחמה אלא אף בעתות שלום, ובכך להגביר את אמינותה של הניטרליות שלה. בהשוואה לקריטריון הקודם, מדיניות זו יכולה להיות זמנית.

* אי־ההזדהות, או כפי שנהוג לכנותה גם ניטרליזם, היא קטגוריה שחלה על מדינות אשר מתעניינות לאו דווקא בתוצאות המלחמה אלא ביצירת גשרים בין הנִצים במטרה להביא לסיום המלחמה. אי־ההזדהות שונה אפוא מסוגי הניטרליות האחרים. בעוד המדינה הניטרלית מתרכזת באי־כניסה למלחמה, הרי שאי־ההזדהות היא מדיניות אקטיבית, המיועדת למנוע מלחמות אשר טרם החלו וליישב את אלה שכבר מתקיימות. מדינה בלתי מזדהה, שלא כמו מדינה ניטרלית, יכולה להילחם את מלחמתה הפרטית ועדיין להיחשב בלתי מזדהה. 

 

אלו הם מודלים תיאורטיים, אך בפועל ניתן למצוא במדינה ניטרלית ספציפית מאפיינים מקטגוריות שונות.

אם כן, מטרות הניטרליות הן לשמור על הסדר הבין־לאומי, להפחית מתחים במערכת זו ולהביא סכסוכים בין־לאומיים לכדי פתרון באמצעות נורמות ומוסדות מוכרים ובאמצעות דיפלומטיה. מנקודת מבטן של מעצמות־העל, או של המדינות הגובלות במדינה הניטרלית, מטרת הניטרליות היא לשמור על מאזן הכוחות לבל יתערער. מנקודת מבטה של המדינה הניטרלית, מטרת הניטרליות היא לשמור על ביטחונה הצבאי ועל שלמותה הפוליטית והטריטוריאלית.

המדינה הקטנה

הניסיון להגדיר את המדינה הקטנה על בסיס עוצמתה מתחלק לשתי גישות עיקריות: הגישה האחת רואה בָעוצמה שליטה על משאבים, והגישה האחרת רואה בה שליטה על גורמים או על תהליכים.

חוקרים הרואים בָעוצמה שליטה על משאבים, מגדירים מדינה קטנה כמדינה שכמות המשאבים שבידיה מועטה, דהיינו בסיס העוצמה שלה צר. קשת ההגדרות על פי גישה זו רחבה ביותר: יש המסתמכים בהגדרתם על משאבים כמותיים (כמו שטח, גודל אוכלוסייה, גודל צבא, תל"ג והוצאות ביטחון); יש המעדיפים לשים דגש על משתנים איכותיים דווקא (כושר ארגוני, רמת הנהגה, טיב הפיקוד הצבאי וכיוצא באלה); ויש המנסים לשלב בין שני סוגי משתנים אלו וליצור הגדרה המתבססת על משתנים כמותיים ואיכותיים כאחד. ההגדרות הפשוטות ביותר הן אלה המתבססות על משאב אחד בלבד, בדרך כלל כמותי, וקובעות באופן שרירותי קו תיחום לקטגוריות שונות של מדינות.

תומש גריג מסריק (Masaryk) ורונלד פטר ברסטון (Barston)2 מגדירים מדינה קטנה על פי גודל האוכלוסייה שבה: קו התיחום בין מדינה קטנה למדינה אשר אינה מוגדרת ככזו על פי מסריק הוא 20 מיליון נפש ועל פי ברסטון 15 מיליון נפש.

סוג מורכב יותר של הגדרות הוא זה המתבסס על יותר ממשתנה כמותי אחד. כך, למשל, ישנם ניסיונות לסווג מדינות על פי שני משתנים כמותיים: אוכלוסייה ותל"ג, ועל פי היחסים בין שני משתנים אלה לסווג מדינות כ"מדינות קטנות", "מעצמות" או "מדינות ביניים"; ההתייחסות היא כאמור למושג העוצמה. "מדינת ביניים" על פי חלוקה זו היא מדינה אשר אוכלוסייתה גדולה אך התל"ג לנפש בה נמוך, או לחלופין מדינה אשר אוכלוסייתה קטנה אך התל"ג לנפש בה גבוה. המדינות שבהן אדון, פינלנד ושבדיה וכן אוסטריה ושווייץ - נחשבות על פי חלוקה זו למדינות קטנות.

הגדרות מרחיקות לכת יותר מנסות כאמור לסדר מדינות קטנות על פי גודלן, בהסתמך על שורה ארוכה של משתנים המרכיבים את עוצמתן הכוללת של מדינות, כמו תל"ג, הוצאות ביטחוניות, שטח, אוכלוסייה וכן ידע וטכנולוגיה.

הגישה השנייה להגדרת המדינה הקטנה היא, כאמור, זו הרואה בעוצמה שליטה על גורמים או על תהליכים. בספרו שלום ומלחמה מאפיין זאת הפילוסוף ריימון ארון (Aron) כך: 

מצד אחד ניצבות המעצמות הגדולות התובעות לעצמן את הזכות להתערב בכל העניינים (הבין־לאומיים), בכלל זה ענייניהן של מדינות שאינם נוגעים להן במישרין, [...] ומהצד השני ניצבות המדינות הקטנות שאין להן שאיפה להתערב בעניינים שמחוץ לתחום האינטרס והפעולה הצר שלהן [...] שאיפת המעצמות הגדולות היא להשפיע ולשלוט בנסיבות, בעוד שהמדינות הקטנות חותרות להתאים עצמן לנסיבות שאינן תלויות בהן באופן בסיסי.3

סוג נוסף של הגדרות למדינה קטנה הוא ההגדרות אשר בבסיסן משתנים סובייקטיביים ולא משתנים אובייקטיביים, כלומר המסגרת התפיסתית של מנהיגי המדינה הנדונה. על פי הגדרתו של רוברט קוהיין (Koehane),4 המדינה הקטנה היא "מדינה שמנהיגיה מודעים לכך שלעולם לא תוכל לבדה או בשיתוף פעולה עם קבוצה קטנה של מדינות, להשפיע באופן משמעותי על המערכת הבין־לאומית". 

הגדרות נוספות מבוססות על "אינטראקציה בין האופן שבו רואים מנהיגי המדינה הקטנה את מדינתם לבין האופן שבו נתפסת מדינה זו על ידי המעצמות הגדולות".

יש מי שסבור כי הגורם המבדיל בין המדינות הקטנות לבין קטגוריות אחרות של מדינות הוא היותן בעלות כושר הגנתי בלבד, וכתוצאה מכך - רודפות שלום וחסרות מדיניות התקפית. כפי שנראה בהמשך, יש קשר בין תפיסה זו של המדינה הקטנה לבין מדיניות ניטרלית (בעיקר זו בעלת הגוון הפוזיטיבי) אשר מאפיינת מדינות קטנות מסוימות. יש הרואים במדינה הקטנה מדינה פסיבית ומגיבה, שאינה נוקטת יוזמות משלה במישור החיצוני, ויש הרואים בהן צרכניות ביטחון ולא יצרניות ביטחון.

רוברט רוטשטיין (Rotshtein) גורס כך: 

מדינה חלשה היא מדינה המודעת לכך שאין ביכולתה להבטיח את ביטחונה בכוחותיה בלבד, ועליה להסתמך לשם מטרה זו על מדינות אחרות, על מוסדות, תהליכים או התפתחויות. אי־יכולתה של המדינה להישען על אמצעיה־היא בלבד צריכה להיות מוכרת על ידי שאר המדינות המעורבות בפוליטיקה הבין־לאומית.5

לנוכח מגוון האפשרויות לסיווג המדינה הקטנה, ומתוך ניסיון להגיע להגדרה כוללנית, מגדיר קארש את המדינה הקטנה כמדינה אשר מתקיימים בה שני התנאים האלה:

1. בסיס עוצמה צר (לאורך זמן ובלא להתחשב בשינויים טקטיים קצרי טווח) יחסית למדינות הכלולות עמה באותה תת־מערכת, או למדינות שעמן היא מקיימת אינטראקציה (ובעיקר - אינטראקציה במישור העימותי), לחלופין, יחסית למדינות שלמעשיהן או למחדליהן יש השפעה ישירה על גורלה.

2. קיימת מודעות מצד המדינה לנחיתות היחסית בעוצמתה, ומודעות מצד סביבתה החיצונית של המדינה לעניין זה.6

 

 

בכוונתי לאמץ הגדרה כוללנית זו, תוך הדגשה כי לדעתי שני התנאים המדוברים אינם רק תנאים הכרחיים אלא גם מספיקים, ולפיכך יכולים לעמוד כל אחד בזכות עצמו.

המדינה הניטרלית הבודדת

ההנחה הרווחת בתיאוריה של היחסים הבין־לאומיים היא כי ככל שהמדינה פריפריאלית יותר, כלומר ממוקמת בשוליה הגיאוגרפיים של המערכת הבין־לאומית או תת־המערכת שהיא משתייכת אליה, כן גדלים סיכוייה להצליח לשמור על ניטרליות.7 הפריפריאליות מקנה יתרון כפול למדינה הניטרלית: ראשית, מיקום שולי מקביל וזהה במקרים רבים לערך מועט מנקודת ראותם של הצדדים הלוחמים, וכתוצאה מכך ישנה סבירות נמוכה יחסית שיהיו מוכנים להסתכן בהפרת הניטרליות; ושנית, ככל שהמדינה פריפריאלית יותר וממוקמת בשוליה של זירת העימות הבין־מעצמתי, כן קטנה נגישותן של המעצמות אליה וגדלים הקשיים הטכניים העומדים בפניהן, אם תמצאנה לנכון לעשות זאת, להפר את הניטרליות שלה. שילוב זה של אטרקטיביות מועטה ועלות כיבוש גבוהה מהווה את המצב האופטימלי מנקודת ראותה של המדינה הניטרלית הקטנה.

לעומת זאת, ככל שהמדינה מרכזית יותר כן גדלים הסיכויים שתהפוך למדינת חיץ (כלומר מדינה הממוקמת בין מעצמות או גושים, בדרך כלל יריבים), וזהו אחד המצבים המסוכנים ביותר שהמדינה הניטרלית עלולה למצוא את עצמה בהם.

 

אם מגע ישיר בין המעצמות הגדולות יוצר ביניהן מוקדי חיכוך שעלולים להביא אותן אל סף עימות, הרי שיש לחתור להסרתם של מוקדי חיכוך אלה. יצירת חיץ טריטוריאלי, המורכב ממדינה קטנה או מכמה מדינות קטנות, היא אחד הפתרונות היעילים לכך. ואכן, במשך תקופות ממושכות בהיסטוריה ניסו המעצמות הגדולות (לפחות בחלקן) ליצור (או לשמר) אזורי חיץ ביניהן: במאה ה-19 היה אזור החיץ המשמעותי ביותר אותו אזור באסיה שחצץ בין האימפריה הבריטית ובין רוסיה (טורקיה, פרס ואפגניסטן), ואילו במחצית הראשונה של המאה ה-20 שימשו כמה מדינות אירופיות חיץ בין המעצמות הגדולות: פולין בין גרמניה ורוסיה; בלגיה בין צרפת וגרמניה; ואוסטריה (שלאחר 1918) בין גרמניה, איטליה ומדינות "ההסכמה הקטנה" (צ'כוסלובקיה, יוגוסלביה ורומניה).

אך גם אם מנקודת המבט הבין־מעצמתית ניתן למצוא יתרונות בלתי מבוטלים בקיומן של מדינות חיץ (או אזורי חיץ), הרי שאותה מדינה קטנה, ובעיקר זו הניטרלית, החוצצת בין המעצמות אינה יכולה לרוות נחת ממצבה. מיקומה הרגיש של המדינה הקטנה הופך אותה לבת ערובה לאינטרסים של המעצמות הגדולות הגובלות עמה וליחסי הכוחות והתחרות ביניהן. אף בעתות שלום אין מדינת החיץ יכולה לחוש ביטחון מלא. בתקופות אלה חותרת כל אחת מהמעצמות הגדולות למנוע ממדינת החיץ להיכלל בתחום השפעתה של המעצמה היריבה, ולשם כך היא נוקטת אחת משתי דרכי פעולה (על פי מידת עוצמתה היחסית): שימורה של מדינת החיץ כמדינה עצמאית וניטרלית או הכללתה בתחום השפעתה. ברי לכול כי השאיפה לכלול את מדינת החיץ בתחום ההשפעה עלולה לגלוש (אם יש בידי המעצמה עוצמה מספקת) לסיפוחה של המדינה הקטנה או להפיכתה למדינת חסות.

מצבה של מדינת החיץ הקטנה מחמיר במידה ניכרת בעת מלחמה. אם בעתות שלום נשמרות ריבונותה ועצמאותה במקרים מסוימים, מכוח חציצתה בין צדדים יריבים (אם כי, כפי שמראה ההיסטוריה, לא בכל המקרים), הרי שבעת מלחמה, כאשר אין המעצמות הגדולות רוצות בקיומו של חיץ ביניהן אלא חותרות ליצירת מגע פיזי, הופכת שמירת הניטרליות של המדינה הקטנה למשימה קשה ביותר. במקרים כאלו, רוב הסיכויים שהמדינה תיכבש, היות וכיבושה חיוני ליצירת המגע בין הצדדים היריבים, ואף ייתכן מאוד כי שטחה יהפוך לזירת הלחימה העיקרית ביניהם. אין תמה אפוא כי לא מעט חוקרים מגלים פסימיות רבה באשר לסיכוייה של מדינת החיץ הניטרלית להצליח לשמור על ריבונותה, על מדיניותה ואף על עצמאותה, וגם זאת רק בתנאי שמתקיים מאזן כוחות יציב בסביבתה.

 

מטרתו של ספר זה היא להציע מודל שיסייע בצמצום הסכנה שבפניה ניצבת מדינת החיץ הניטרלית, בבואה לשמור על ריבונותה, על ידי הצבת צמדים של מדינות חיץ ניטרליות בין הגושים היריבים. במודל הצמד יש משום חידוש ביחס לחקר הניטרליות עד כה.

ההנחה אשר מדריכה אותי כאן היא כי סיכוייו של צמד מדינות חיץ לשמור על הניטרליות שלהן גם בעתות של קונפליקט חמור בין הגושים היריבים אשר ביניהם הן כלואות, גדלים במידה ניכרת משום העלות הגבוהה שבהפרת הניטרליות שלהן על ידי הצדדים הנִצים. מדינת חיץ בודדת היא מדינה אשר כל גבולותיה הם גבולות עימות ומכאן האטרקטיביות הרבה שלה בעיני הצדדים הנִצים המקיפים אותה. מכאן גם הסכנה הרבה להמשך ריבונותה, כאמור. כאשר מדובר בצמד של מדינות חיץ קטנות, הכלואות יחדיו בין גושים יריבים, לא כל גבולותיה של מדינת החיץ הם גבולות עימות. בכך זוכה למעשה מדינת החיץ למעמד של מדינה פריפריאלית. עם זאת, התלות ההדדית המוחלטת של צמד מדינות החיץ האחת במדיניות החוץ של האחרת, הופכת אותן יחדיו לנקודת איזון בתת־מערכת קונפליקטואלית בעלת מידה כזו או אחרת של דו־קוטביות, כלומר בכך הן נעשות מקור ליציבות. נושא זה יידון בהרחבה בשער הרביעי בספר זה. 

בהערת אגב אציין כי לא תיעשה כאן הבחנה בין ניטרליות בסכסוך גלובלי, דוגמת המלחמה הקרה, לבין ניטרליות בסכסוך אזורי; ההנחה היא כי אותם מרכיבים תיאורטיים ומעשיים של תורת מאזן הכוחות הרלוונטיים לניתוח המערכת הבין־לאומית בכללותה, רלוונטיים גם בניתוח תת־מערכתי. לפיכך, גם סיומה של המלחמה הקרה אינו משפיע על יישום מחקר זה.

כל הציטוטים המופיעים בספר ומקורם בלעז הם פרי תרגום שלי.