1
מקורות האחריות הבינלאומית
אפשר לומר שאחריות בינלאומית קשורה קשר ישיר עם הולדת המערכת הבינלאומית. במהלך ימי הביניים הארוכים, הייתה אירופה חברה עצומה שהקשרים בה נוצרו באמצעות כפיפות פיאודלית, רשת כנסייתית וקרבת משפחה בקרב האצולה. בימים ההם מלכו מלכים רבים, אך לא היו מדינות לאום אמיתיות. קשרי אחריות מגוונים התקיימו בין המלכים לבין האצולה, בין ערי-המדינה השונות, בין הכנסיות לנזירים, אך לא נוצרה מה שאנו מכנים היום – אחריות בינלאומית. זכויות וחובות בין מדינות לא נהפכו לסוגיה אלא לאחר מלחמת שלושים השנה. מלחמה זו, שהתחוללה במאה השבע-עשרה, גרמה לסבל רב ובסופה קמו מדינות לאום רבות באירופה.
יחסים בין מדינות לאום אינם כוללים בהכרח אחריות בינלאומית. סביב שנת 1 לספירה, התקיימו זו לצד זו אימפריית האן הסינית, האימפריה הפרסית והאימפריה הרומית ביבשות אירופה ואסיה. הן ביססו ביניהן קשרים באמצעות דרך המשי, אך מובן מאליו ששום אחריות בינלאומית לא שררה בין שלוש האימפריות הגדולות. מצב זה נמשך, למרבה ההפתעה, קרוב לאלפיים שנה. במהלך התקופה הארוכה נוצרו חידושים מדעיים וטכנולוגיים, מוצרי מותרות סיניים ואף פילוסופיה חילונית הגיעו מסין לאירופה, ואילו זרם מתמשך של מיסיונרים וסוחרים אירופים הגיע לסין. אולם, כאשר המלך ג’ורג’ השלישי מאנגליה התכתב במאה התשע-עשרה עם הקיסר צ’יאנלונג משושלת צ’ינג, היו להם השקפות מנוגדות בתכלית איש על אחריות רעהו. המלך ג’ורג’ ראה כמובן מאליו שסין אינה שונה מצרפת, פרוסיה ורוסיה הצארית וגרס כי עליה לפעול כמדינת לאום אירופית מודרנית; ואילו הקיסר צ’יאנלונג העניק בנדיבות לבריטניה מעמד כחברה בין הלאומים המעלים מס לסין ושיבח אותה.
מסקנה אחת יכולה להסביר זאת: סין ובריטניה לא השתייכו למערכת בינלאומית אחת עד לראשית המאה התשע-עשרה. מצב זה השתנה עד מהרה בעקבות פלישתה הקולוניאלית של בריטניה לסין. התבוסה במלחמה כפתה על יורשי הקיסר צ’יאנלונג לוותר על המעמד הבלתי ניתן לשינוי של ״מעצמת מרכז״ ולהתחיל להסתגל למצב שנוצר ולהשתלב במערכת מדינות הלאום המודרנית, שהוקמה, לא בלי קשיים, על פי עקרונות אירופיים.
מובן מאליו שהקמת מערכת בינלאומית אינה תלויה במספר המדינות השותפות לה ובהיסטוריה של יחסיהן, אלא בזכויות ובחובות הפוליטיות שמכירות בהן האומות. הזכויות והחובות יכולות להיקבע מפורשות באמנות בינלאומיות ובמשפט בינלאומי או להשתמע מהם, באמצעות נורמות, נוהגים וערכים בינלאומיים.
התיאוריות של ג’ון לוק ושל ז’אן-ז’אק רוסו יכולות לשמש כמקבילה טובה למצב זה במערכת הבינלאומית. אם המערכת הבינלאומית היא "חברה" ייחודית המורכבת מאומות, יש לה גם "אמנה חברתית". המדינות מסכימות על הזכויות ועל החובות על פי האמנות ומקיימות כך את המערכת הבינלאומית. למערכות בינלאומיות שונות יכולים להיות תחומים גיאוגרפיים, מבני שלטון ורמות התפתחות שונים, אך מערכת הזכויות והחובות היא הכרחית. המערכת הבינלאומית היא התקבצות של מדינות הקשורות זו לזו באמצעות אמנות בינלאומיות.
לכן, אחריות בינלאומית היא רכיב הכרחי של כל מערכת בינלאומית. כל עוד מדינה חברה במערכת בינלאומית, היא מקבלת על עצמה, באופן בלתי נמנע, חלקית או בשלמות, את האמנות הרלוונטיות התקפות במערכת הבינלאומית הזאת. כך היא ממלאת אחר החובות ונהנית מן הזכויות. אחריות בינלאומית עשויה מחובות החוץ שהמדינה מקבלת על עצמה במערכת הבינלאומית.
בהתבסס על רעיון זה, אחריותה הבינלאומית של מדינה כוללת שלוש רמות:
הרמה הראשונה היא האחריות לעמידה באמנות בינלאומיות. אמנות בינלאומיות כוללות את ההסכמים הבינלאומיים שהמדינה חתמה עליהן ואת החוקים, הנורמות והערכים המשותפים שהיא מצייתת להם. עמידה באמנות בינלאומיות היא חובת יסוד של המדינה כחברה במערכת הבינלאומית. אם מדינה אינה מכירה ברוב האמנות הבינלאומיות או אינה עומדת בהן, היא פורשת מהמערכת הבינלאומית או משנה את המערכת הבינלאומית לחלוטין על פי שאיפותיה. מדינה החברה בקהילייה הבינלאומית מחויבת לכבד את הערכים המשותפים לקהילייה הבינלאומית הזאת, כמו פיתוח כלכלי, זכויות האדם, שוויון ריבוני וכיוצא באלה, אלא אם כן נקבע מפורשות באמנות ובמסמכים משפטיים.
מובן מאליו שהאחריות לעמוד באמנות הבינלאומיות היא שוויונית. אין הבדל בין המדינות במידת האחריות שלהן. אנו מכנים זאת בשם "אחריות בינלאומית יסודית".
הרמה השנייה היא האחריות לתחזוקת האמנות הבינלאומיות. למדינות יש זכויות וחובות על פי אמנות מפורשות או משתמעות, היוצרות כך מערכת כללים ותקנות, שהפעלתה כרוכה בעלויות. בעלי עניין מחויבים ליטול על עצמם מה שמכונה "מוצרים ציבוריים" בינלאומיים או לחלוק בעלויות האספקה שלהם. ארגון האומות המאוחדות והארגונים המסונפים לו הם דוגמה אופיינית. הם מתוחזקים באמצעות דמי חברות או הלוואות מטעם המדינות החברות. אחריות אחרת במסגרת ההגנה על תקנות וכללים בינלאומיים היא מניעת חבלה. במקרים של אירועים העלולים לסכן את פעולת התקנות והכללים הבינלאומיים, על המדינות הנוגעות בדבר להעניש את המפרים את הסדר ולשקם את הסדר שהופר. דוגמאות לכך הם מנגנון הביטחון המשותף של האו"ם ומבצעי שמירת השלום הבינלאומיים.
מידת הרצון והיכולת לתחזק תקנות וכללים בינלאומיים משתנה בין המדינות. כללית, ככל שעוצמתה של המדינה גדולה יותר, כך גדלה יכולתה לתחזק את התקנות ואת הכללים הבינלאומיים; ככל שהמדינה נהנית יותר מן התקנות ומן הכללים הבינלאומיים הקיימים, כך גדל רצונה להגן עליהם. במערכת בינלאומית מאוזנת יחסית, המעצמות הגדולות מנהיגות, לרוב, והן גם הנהנות העיקריות מן התקנות ומן הכללים הבינלאומיים. רצונן ויכולותיהן להגן על התקנות ועל הכללים הבינלאומיים הם החזקים ביותר.
לסיכום, ברמת תחזוקת התקנות והכללים הבינלאומיים, מדינות שונות נוטלות על עצמן מידות שונות של אחריות בינלאומית. מעצמות גדולות נושאות תכופות באחריות גדולה יותר. לכן, אנו מכנים את רמת האחריות השנייה בשם "אחריות מוגבלת".
הרמה השלישית היא האחריות לתיקון ולשיפור התקנות והכללים הבינלאומיים. במדיניות הבינלאומית, המעצמות הגדולות הן אלה שעושות היסטוריה. תופעת המעצמות הגדולות המתקנות את המערכת הבינלאומית היא כה שכיחה, עד שדוקטור קיסינג’ר הכריז ביצירת המופת שלו, דיפלומטיה: "משל היה הדבר חוק טבע, בכל מאה שנים צצה כמדומה מדינה בעלת עוצמה, רצון ותנופה אינטלקטואלית ומוסרית, המעצבת את המערכת הבינלאומית בהתאם לערכיה.״1
1 Henry A.Kissinger, Diplomacy, New York: Simon & Schuster, 1994, p.17.
קיסינג’ר רומז לכך שמבחינת המנהיגים הבינלאומיים מטעם עצמם, בהווה או בעתיד, תיקון המערכת הבינלאומית הוא באחריותם. המערכת הבינלאומית לעולם אינה קופאת על השמרים. מעצמות חדשות צצות, הטכנולוגיה מתקדמת, פריון העבודה החברתי מתפתח, סגנונות החיים משתנים, פילוסופיות וערכים חדשים נוצרים. כדי לשמר את ההגמוניה, על מנהיגי הקהילייה הבינלאומית להתאים את התקנות ואת הכללים הבינלאומיים לשינויים אלה, בהתאם לרצונם ולצורכיהם. מערכת שלום וסטפליה נשלטה בידי צרפת במאה השבע-עשרה, מערכת וינה, שהתבססה על הברית המרובעת במאה התשע-עשרה וההגמוניה האמריקאית, שהוקמה על חורבות שתי מלחמות עולם, כולן דוגמאות מוצלחות להיענות לאתגרים ולתיקון הסדר הבינלאומי.
בינתיים, מעצמות חדשות מקוות להביא לידי ביטוי את ניגודי העוצמה החדשים בסדר הבינלאומי. היסטורית, הקרע בין המבנה המעצמתי החדש לבין הסדר הבינלאומי הישן הוא המקור העיקרי לזעזועים במערכת הבינלאומית.2 אם אין סיכוי להתאים את הסדר החברתי הישן באמצעות רפורמות, אזי מדינות מהפכניות מסוימות נוטות להעדיף עיצוב מחודש משמעותי של הסדר הבינלאומי, בהתאם לערכים ולדפוסי עניין חדשים. צרפת המהפכנית, גרמניה ויפן במחצית הראשונה של המאה העשרים וברית המועצות בתקופת המלחמה הקרה, הן כולן דוגמאות לניסיון לעיצוב קיצוני מחודש של התקנות ושל הכללים הבינלאומיים.
2 Robert Gilpin, War and Change in World Politics, New York: Cambridge University Press, 1995, Chapter V.
מובן מאליו כי המדינות המשמרות את ההגמוניה באמצעות תיקון הסדר הבינלאומי, הן אלה הלוחמות להשגת ההגמוניה באמצעות שינויו המוחלט של הסדר הבינלאומי. הן מסוגלות ושואפות למלא תפקיד מוביל במערכת הבינלאומית. לפיכך אנו מכנים את האחריות הבינלאומית השלישית בשם "אחריות ההנהגה״.
