האם ניתן לצאת מהמשבר?

הקדמה

הרשויות המקומיות הערביות, המהוות כשליש מהרשויות המקומיות במדינת ישראל, ממלאות תפקיד חשוב בחיי החברה הערבית ונחשבות לגופים בעלי עוצמה והשפעה רבה על התפתחותה וקידומה.

הרשויות המקומיות הערביות סובלות ממצוקה תפקודית, ניהולית וכספית עמוקה מאז קום המדינה. התפתחות השלטון המקומי הערבי ושיפור תפקודיו נתקלים בקשיים ובמכשולים הנובעים בחלקם מהזנחה ממושכת מצד הממסד ובחלקם ממבנה חברתי פנימי – מכשולים שקשה לפרוץ אותם ולהתמודד איתם ביעילות ובאפקטיביות. גם ההצלחות וההישגים של השלטון המרכזי והרשויות המקומיות בהתמודדות עם המורכבות ובעיות העומק העומדות בפני הרשויות המקומיות הערביות היו עד כה מוגבלים ולא הביאו לשינוי משמעותי. עם זאת, יש לציין כאן כי החברה הערבית ומנהיגותה, בפרט ברמה המקומית, מסוגלת בהחלט לבצע את השינויים הנדרשים, והאחריות לכך מונחת על כתפיה.

מטרת המאמרים שלוקטו בספר שלפניכם היא להציג מהלך כולל של למידה, חקירה, הבנה והפקת לקחים מהמשבר הפוקד את השלטון המקומי בישראל. הכוונה היא להציע מסד נתונים וניתוח שיסייעו לרשויות המקומיות ולמשרד הפנים לבחון דרכים ליציאה מהמשבר הנוכחי. במילים אחרות, הכוונה היא להציע קווים לפיתוח תוכניות ופעילויות אופרטיביות שיציידו את הרשויות המקומיות ואת משרד הפנים בכלים אסטרטגיים לשיפור תפקוד הרשויות.

בביצוע המחקרים שמהווים את הבסיס לספר זה השתתפו, מלבד החוקרים עצמם, גם אנשי מקצוע וראשי רשויות מקומיות, שסייעו כחברי ועדת היגוי ויועצים מלווים. כעת מתבצעת, בהמשך לתהליך הלימוד, הערכה של המידע שנאסף, שמטרתה להכין תוכנית להתערבות כדי לחולל שינוי מקיף בתפקודו ובמצבו של השלטון המקומי בישראל.

אנו מבקשים להודות לכל הגורמים, האישים והמוסדות שסייעו בעבודה על הספר והתקנתו. מובן כי ללא הסיוע שקיבלנו לא היינו מגיעים עד הלום. אנו מבקשים להודות במיוחד למנכ"ל משרד הפנים לשעבר, מר אוסקר אבו רזק, לגב' מיכל גולדשטיין, מנהלת האגף לתכנון מוניציפלי במשרד הפנים, לגב' יאירה פז ממטה המפעמים וכמובן למנהלת מפעם גליל עליון והעמקים לשעבר, גב' אהובה ערד, על תמיכתה בשלבים הראשוניים של הפרויקט.

כמו כן אנו מבקשים להודות לפרופ' ערן רזין ממכון פלורסהיימר והאוניברסיטה העברית וכן לאיתן קואל מתוצא – חברה לייעוץ ארגוני וראש המגמה ללימודי שלטון מקומי ביחידה ללימודי חוץ באוניברסיטת חיפה, שקראו נוסחים מוקדמים של המאמרים והעירו הערות רבות ערך.

וכן לעמותת אבן ח'לדון ולמרכז היהודי־ערבי באוניברסיטת חיפה, ששמשו אכסניה למחקר ולחוקרים שבצעו אותו.

כמי שרואים עצמם מחויבים לתהליך ארוך של למידה והפקת לקחים, נשמח לקבל הצעות, הארות והערות על תוכני המאמרים, וכן רעיונות לגבי דרכי ההתערבות הרצויות ברשויות המקומיות לאור הנתונים המובאים בהמשך.

אסעד גאנם
פייסל עזאיזה
ינואר 2008

מבוא

השלטון המקומי הערבי בישראל: האם ניתן לצאת מהמשבר?

אסעד גאנם ופייסל עזאיזה

המאמרים בספר זה מציגים תוצאות של מחקרים שנערכו בשנתיים האחרונות על השלטון המקומי הערבי. החוקרים הם ערבים המתגוררים ביישובים ערביים וחווים מדי יום את מצוקותיו ומגבלותיו של השלטון המקומי, חלקם אף מעורבים בו בעצמם. מעורבות זו הבטיחה כי לצד הסתכלות תיאורטית ואמפירית של חוקרים מהאקדמיה באה לידי ביטוי גם תוספת חשובה של מבט מבפנים על בעיות ומורכבויות שחוקר חיצוני יתקשה לרדת לעומקן ולעמוד על משמעותן.

ביקשנו לערוך מחקרים עיוניים שיתרמו להבנת מורכבותו, מצוקתו ומגבלותיו של השלטון המקומי הערבי בישראל, במגמה לצייר תמונה רחבה ולפרסם ידע שיעזור להבין ואולי אף לרפא את תחלואיו.

חשוב לציין כי נקודת־המבט שלנו מסתמכת בחלקה על היכרות עם השלטון המקומי הערבי, וחלקה נובעת ממעורבות במחקרים המובאים בפרקי הספר. ריכוז קבוצת המחקר והמעורבות האינטנסיבית בדיוניה אפשרו לנו להתבונן על השלטון המקומי ממבט־על, אך מובן שאין להסתפק בכך; כדי להבין לעומק את הבעיות שנחקרו כאן, ואולי גם לפתח דרכים וכלים לטיפול בהן, אין מנוס מקריאה מעמיקה של כלל המאמרים.

1. השלטון המקומי אצל הערבים בישראל: נתוני יסוד

בישראל חיים כיום כמיליון ו־200 אלף ערבים, המהווים מיעוט משמעותי של כ־20% מכלל אזרחי מדינת ישראל (למ"ס, 2006). להתפתחותו של מיעוט זה שלושה ממדים עיקריים: הממד הישראלי, המתבטא ביחסם של המדינה והרוב היהודי למיעוט הערבי בישראל; הממד של הסכסוך הישראלי־פלסטיני ויחסה של התנועה הלאומית הפלסטינית לערבים אזרחי ישראל; והממד הפנימי, המתבטא במורכבות החברתית, התרבותית והכלכלית המעכבת את התפתחותו של המיעוט הערבי בישראל או מסייעת לו. מצבו של המיעוט הערבי מושפע מהקשר בין שלושת המעגלים הללו יחדיו וכל אחד לחוד.

עם התגבשות השלטון המקומי בישראל, לאחר הקמת המדינה, היה המגזר המוניציפלי הערבי מצומצם ביותר, ורוב התושבים הערבים התרכזו בכפרים ללא מעמד מוניציפלי. המשטר הפנימי בכפרים אלה התבסס על התלכדות פוליטית־חברתית של בתי אב ומנהיגות מסורתית המקבלת לגיטימציה מהמעמד החברתי בחמולה וביישוב, וכן מקשריה עם השלטונות ועם המושל הצבאי ופקידיו.

בדיקת היישובים הראשונים שקיבלו מעמד מוניציפלי מגלה כי בהחלטה להקים רשות מקומית במקום זה או אחר מילא הגודל תפקיד מרכזי. הרשויות המקומיות שהוקמו בתקופה זו עמדו בפני בעיות רבות. רוב תושביהן חיו תחת ממשל צבאי שהגביל את תנועתם, והמוכתארים המשיכו להיות פעילים גם כאשר הוקמו בתחומם מועצות מקומיות. במקרים רבים, מוכתארים שלא נטלו חלק פעיל בניהול המועצה השפיעו לרעה על תפקודה כי ראו בה איום על מעמדם, ולא פעם עקפו את ראש המועצה.

ההחלטה על המעמד המוניציפלי ניתנה לשר הפנים, לרוב בהתייעצות עם הממונה על המחוז ובשיתוף גורמים מקומיים. קובעי המדיניות, שרצו לפתח ולשפר את רמת החיים ביישובים הערביים, ניגשו למלאכת הקמתן של רשויות מקומיות אצל הערבים. בתקופה שבין 1950 ל־1954 הוקמו מחדש רשויות מקומיות ערביות שפעלו לפני קום המדינה, כמו למשל שפרעם, שנקבע לה סטטוס מוניציפלי עוד ב־1910, נצרת (1877, חודש ב־1934) וכפר יאסיף (1925), ושמונה רשויות מקומיות חדשות הוקמו.

בשנים 1956-1960 הוקמו עוד 14 מועצות מקומיות ערביות, חמש במשולש ותשע בגליל, ועד 1965 הוקמו עוד 13 רשויות מקומיות. מ־1966 עד 1975 הוקמו 13 רשויות נוספות. כיום יש 82 יישובים ערביים בעלי מעמד מוניציפלי עצמאי (8 עיריות ו־74 מועצות מקומיות), בנוסף לכ־30 יישובים שהם חלק ממועצות אזוריות. כ־80% מכלל הערבים אזרחי ישראל מתגוררים בגבולותיהן המוניציפליים של הרשויות הערביות (שאר הערבים חיים ביישובים לא־מוכרים, שאין בהם שלטון מוניציפלי, או בערים מעורבות).

המאבק על השליטה במישור המקומי מתמקד בתחרות גלויה וסמויה בין שני גורמים מרכזיים: מצד אחד הגורמים המסורתיים, כמו החמולה והעדה הדתית, על נציגיהן והנהגתן, ומצד שני המפלגות והתנועות הארציות על נציגיהן והנהגתן (אף כי במקרים רבים מתקיים שיתוף פעולה בין נציגי שני הגורמים הללו לצורך הבחירות המקומיות או ניהול המועצות). לאחרונה הופיעה אלטרנטיבה שלישית, המבוססת בעיקר על התארגנות עצמאית ומקומית של צעירים, אשר פועלים במסגרות אלו מתוך אכזבה משני הגורמים האחרים.

2. חשיבות השלטון המקומי אצל המיעוט הערבי בישראל

חשיבות השלטון המקומי אצל הערבים בישראל נידונה במחקרים רבים שעסקו בו ובהתפתחות ההיסטורית של הערבים בישראל (ראו אלחאג' ורוזנפלד, 1990; אלעזר, 1987; גאנם, 1995; פז, 1989; רכס, 1985). הסיבה העיקרית לחשיבותו, על־פי מחקרים אלה, היא בהיותו של השלטון המקומי אפיק מרכזי של "ניהול עצמי" ופיתוח לתושבי היישוב, וכן מקור עיקרי להתפתחות מנהיגות ארצית לערבים. יש לכך כמה סיבות. ראשית, הערבים בישראל, שהשלימו עם מעמדם כמיעוט במדינה, סובלים מחוסר יכולת ממשית להשפיע כמו היהודים על המרכז הפוליטי ועל קביעת מהותו של ה"טוב הכללי". מצב זה גרם להם, או לפחות לחלקם, לראות בשלטון המקומי אפיק עיקרי של השפעה על מצבם החברתי, הפוליטי והכלכלי. למעשה, רוב הערבים משתתפים מרצונם במערכת החברתית־תרבותית המוגנת ומתקיימת על־ידי השלטון המקומי ביישוביהם, אף שאינם חייבים לעשות זאת. כך הופך השלטון המקומי למסגרת משמעותית של מעורבות, המעודדת צעירים ומבוגרים בעלי שאיפות להשתלב בה ולקחת חלק בהנהגת המגזר הערבי.

שנית, בהעדר ייצוג הולם לערבים בשירות הציבורי במדינה, הרשות המקומית והשלטון המקומי הופכים למעסיק עיקרי של אקדמאים ומשכילים ערבים. הקמתן והתפתחותן של הרשויות המקומיות הצריכו את שילובם בענפים שונים, כך שהשלטון המקומי הוא למעשה אפיק נוסף לעבודה ולפרנסה, וכן אפיק לסיפוק עצמי מקסימלי אצל משכילים רבים. במילים אחרות, האליטה המשכילה משתלבת בחלקה הגדול בשלטון המקומי.

שלישית, לאחר הקמת ועד ראשי הרשויות הערביות ב־1974 והקמת ועדת המעקב העליונה ב־1982 הפך השלטון המקומי למסלול העיקרי שבו ראשי רשויות מקומיות וחברי מועצות הופכים לחלק מההנהגה הארצית של הערבים בישראל.

3. בעיות יסוד בשלטון המקומי הערבי בישראל

מהן הבעיות המונעות מהשלטון המקומי הערבי להגיע לרמת השירותים המקובלת בשלטון המקומי ברוב היישובים בארץ? לדעתנו, השלטון המקומי הערבי סובל מבעיות יסוד בשלושה מישורים הקשורים קשר הדוק, ומתפצלים לכמה בעיות יסוד טיפוסיות לרוב הרשויות המקומיות הערביות. חלק מהבעיות ייחודיות למגזר הערבי, אך רובן כלליות, אף שהשפעתן חזקה יותר ביישובים הערביים.

ניהול: הבעיות בתחום זה הן העדר תחושת אחריות של נבחרים, מנהלים ועובדים; ניהול לא מקצועי ולא יעיל וללא תכנון ובקרה; בעיות בתחום ניהול משאבי האנוש; העדר מדיניות ברורה של מתן שירותים; העדר תוכניות הדרכה והכשרה לנבחרים ולעובדים; רמה נמוכה של גביית מסים; והעדר יזמוּת לפיתוח כלכלי ולשיתוף משקיעים מקומיים.

היחסים בין הרשות המקומית לתושבים: הבעיות בתחום זה הן חוסר מחויבות של הרשות המקומית לייצג את כלל התושבים; העדר הגדרה של ציפיות התושבים על־ידי הרשות המקומית והעדר חזון עתידי; קשיים בהפעלת דמוקרטיה מקומית ובשיתוף הציבור בפעילות השלטון המקומי; מחויבות לקויה של התושבים לקדם את ענייני היישוב וקיום חובות פגום וחלקי; חוסר לגיטימציה של הרשות המקומית בעיני התושבים; מיעוט שירותים מיוחדים; ומחסור בארגונים התנדבותיים ואחרים מלבד השלטון המקומי המעניקים שירותים לתושבים.

השלטון המקומי הערבי מול השלטון המרכזי: הבעיות בתחום זה הן יכולת מוגבלת של הרשות לגייס משאבים הולמים לפיתוח הרצוי ביישוב, בין היתר כתוצאה מן האפליה ההיסטורית והעכשווית בהקצאות משאבים מצד השלטון המרכזי; חוסר בהירות באשר לקשרי הרשויות המקומיות הערביות עם מוסדות הממשלה וגורמי חוץ; יזמוּת מוגבלת ותלות גבוהה בשלטון המרכזי; בורות בנוגע לפרויקטים ותוכניות תמיכה של מוסדות ממשלתיים; חולשה ואי־יכולת השפעה של ראשי הרשויות המקומיות והפקידות הבכירה על מקבלי החלטות וקובעי מדיניות במשרדי הממשלה ובמוסדותיה ברמה המחוזית והארצית; וקשיים ביחסים עם השלטון המרכזי בנוגע להכנה, ביצוע והטמעה של תכנון עירוני מודרני.

4. חסמים ובעיות בחברה הערבית והשפעתם על ניהול הרשויות המקומיות ותפקודן

היישובים הערביים מאופיינים ברמה סוציו־כלכלית נמוכה המתאפיינת בעוני ובאבטלה (ראו טבלה מס' 1). המצב הכלכלי של האזרחים הערבים, ויכולתם המועטה לשלם תמורת שירותים ותשתיות, מכבידים על הרשות המקומית. צמצום התמיכה המגיעה ממקורות ממשלתיים לשלטון המקומי בישראל (בן אליא, 1999), צמצום התמיכה באוכלוסיות חלשות ופיתוח מועט של מקורות הכנסה עצמיים בשלטון המקומי הערבי מגבירים ואף מנציחים את הפערים החברתיים והכלכליים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית.

טבלה מס' 1: המצב החברתי־כלכלי של הרשויות המקומיות הערביות (שנת 2002)

מקור: למ"ס

בנוסף, המבנה החמולתי של החברה הערבית מקשה על עבודת הרשות המקומית ועל ייזום וביצוע פרויקטים והכשרת תשתיות לצורכי הציבור. ריבוי בעלויות פרטיות על קרקע, דאגה לקידום אינטרסים אישיים וחמולתיים צרים ובחירות על רקע חמולתי־עדתי הם חלק מן הסיבות לכך. הרשות המקומית גם מתקשה לגבות את המסים וההיטלים מן התושבים: בעלי תפקידים ברשות המקומית אינם מפעילים את כל סמכותם כדי לגבות יותר מסים בגלל שיקולים פוליטיים חברתיים ומחשש לפגיעה במערכת היחסים התקינה עימם. ביישובים רבים התפתחה תרבות של חוסר מחויבות ואף זלזול בחובות התושבים לרשות המקומית. כך רווחות תופעות של התחמקות מתשלום ארנונה והחובות, זלזול וחבלה ברכוש ציבורי ובמרחב הציבורי, בנייה והקמת תשתיות באופן שאינו תואם את התוכניות ומנוגד לאינטרס הציבורי, ומיעוט יוזמות לקידום היישוב ופעילות למען הקהילה. בנוסף, קשה לשקם את דימוי הרשות המקומית בקרב הקהילה ולקדם את התפיסה שתפקידה לשרת את כלל התושבים ולפתח את היישוב באופן שוויוני, יעיל ואפקטיבי.

העלייה ברמת החיים של החברה הערבית, המודעות הגוברת של התושבים לזכויותיהם בשלטון המקומי והחיכוך עם החברה היהודית, הנתפסת כמפותחת ומתקדמת יותר, גרמו להגדלת הציפיות של התושבים מהרשות המקומית ביחס להספקת שירותים והרחבתם, העלאת רמת השירות ודרישה לשיפור משמעותי בפיתוח תשתיות הולמות. בשל המחסור היחסי בארגונים וולונטריים ובמוסדות אזרחיים המסייעים לפיתוח שירותים מוניציפליים, הפכה הרשות המקומית לכתובת הכמעט־בלעדית של התושבים לקבלת שירותים ומענה לציפיותיהם הגדלות והולכות.

5. פרופיל נבחרי הציבור, המועצות המקומיות ועובדיהן

מחקרים מעטים עסקו בפרופיל של נבחרי הציבור ותפקוד המועצה ברשויות המקומיות הערביות (אלחאג' ורוזנפלד, 1990; חמאיסי, 1994), אך מאפייניהם של נבחרי הציבור ושל ראש הרשות המקומית משפיעים השפעה רבה על ניהולה ומצבה. חשיבותם של ראש הרשות המקומית ונבחרי הציבור נובעת מסמכותם, מעמדם ותפקידם, המוענקים להם בהתאם לחוקים, תקנות, חוקי עזר ונהלים בשלטון המקומי בישראל (על תפקידם, סמכותם וחובתם של נבחרי ציבור ראו המדריך השימושי לנבחר ברשות המקומית 2003).

ברוב הרשויות המקומיות הערביות רווחת תרבות שלטונית ריכוזית־ אינדיבידואלית, שמקורה בחברה מסורתית, פטריארכלית וחמולתית (אלחאג' ורוזנפלד, 1990; חמאיסי, 1994). מגמה זו התחזקה לאורך השנים וניכרה גם בבחירות האחרונות, על רקע עליית כוחה של החמולה (גאנם ואבו שרקיה, 2003).

ראש הרשות המקומית

על־פי שיטת הבחירה הישירה של ראשי הרשויות המקומיות הנהוגה כיום, ובהתאם לחוקים, התקנות והנהלים של השלטון המקומי, ראש הרשות המקומית צריך היה להנהיגה ולנהל את כלל המערכות המוניציפליות. ואולם הניסיון המצטבר מאז הונהגה בחירה ישירה של ראשי הרשויות המקומיות מלמד כי בהעדר כל תנאי מחייב לכישורים, השכלה או ניסיון קודם של המועמדים לראשות הרשות, לרבים מהם אין כישורים ויכולת ניהולית התואמים גוף ציבורי (בן אליא, 1999). כמו כן נמצא קשר ישיר בין חוסר הכישורים הניהוליים של העומדים בראש רשויות מקומיות ובין המדיניות הגירעונית המתמשכת בשלטון המקומי.

לראש הרשות המקומית סמכויות נרחבות ותפקידים רבים הנוגעים ברוב תחומי העשייה ביישוב, כמו כינוס סדיר של מועצת הרשות; הרכבת קואליציה; הצעה למינוי סגנים; הצעה להרכבת ועדות; הכנת תקציב המועצה; ביצוע החלטות ומדיניות מועצת הרשות המקומית; ניהול כולל של הרשות המקומית; סיוע בניהול פיננסי של הרשות המקומית; קידום חוקי עזר; ייצוג הרשות המקומית; הצעה למינוי עובדים סטטוטוריים, מינויים ופיטורים; ייזום פרויקטים ותוכניות פיתוח; בחירת נותני שירותים; תכנון ובנייה, ועוד.

ראשי הרשויות שנבחרו בבחירות האחרונות (2003) הם ברובם בשנות הארבעים לחייהם, נשואים ומשכילים, אך לרובם אין ניסיון והכשרה בניהול גופים ציבוריים או ארגונים עסקיים גדולים. מצב זה נובע בין היתר מנגישות מוגבלת מאוד של האוכלוסייה הערבית לניהול גופים ממשלתיים, ציבוריים וכלכליים־עסקיים גדולים, בפרט משרדי ממשלה, צבא, ארגונים ציבוריים וחברות ממשלתיות וכלכליות, וכן ממחסור בגופים ציבוריים ועסקיים גדולים בקרב המיעוט הערבי.

מועצת הרשות המקומית

גם למועצת הרשות המקומית תחומי אחריות רבים: דיון ואישור של מינוי סגני ראש הרשות המקומית, חברי ועדות, קבלת עובדים ופיטורים (סטטוטוריים), תקציב הרשות המקומית וחוקי עזר; האצלת סמכויות ותפקידים של ראש הרשות, סגנים, חברי מועצה ועובדים; ניהול הקרקע ביישוב; גיבוש עקרונות מדיניוּת; הקמת תאגידים עירוניים; סמכות להדחת ראש הרשות; וכמובן ביקורת ופיקוח על הנעשה ברשות המקומית ועל הניהול הכספי של המועצה.

מאפייניהם וכישוריהם של נבחרי הציבור הם גורמים המשפיעים השפעה מכרעת על התנהלות הרשות המקומית, קידומה ופיתוחה.

רובן המוחלט של הרשימות שזכו בבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2003 מייצגות רשימות מקומיות וחמולתיות. מגמה זאת נמשכת מאז תחילת שנות השמונים, והיא מעידה על התחזקותן ועל הירידה בכוחן של הרשימות הארציות־מפלגתיות (ראו גאנם ואבו שרקיה, 2003). בתוך המועצה מיוצגות רשימות רבות, אך כל סיעה מונה בדרך־כלל רק חבר אחד או שניים.

פרופיל חברי המועצה

רוב חברי המועצה ברשויות המקומיות הם חדשים ומכהנים לראשונה בקדנציה זו. בדומה לראשי הרשויות, גם חברי המועצה לא נחשפו לשיטות ניהול וארגון במוסדות ציבור ולא רכשו הכשרה קודמת בארגונים ציבוריים או שלטון מקומי, והם אינם מוכשרים להתמודד עם הסמכויות שהוענקו להם ועם תחומי האחריות שהוטלו עליהם לפי החוק. בין היתר נובע הדבר ממתחים רבים הקיימים בין חברי המועצה על רקע חלוקת תפקידים, סמכויות ומשאבים, או קושי לגייס תמיכה להצעות שהם מעלים מול ראש הרשות. כך קורה שחברי מועצה רבים נדחקים ממוקדי ההשפעה וראש הרשות המקומית מנהל אותה לבדו.

המשך הפרק בספר המלא