כלכלת משימה

פתח דבר
עמית בן־צור

״הכלכלנית הכי מפחידה בעולם״, לא פחות. זה הכינוי שהדביקו כלכלנים ועיתונים כלכליים שמרניים לפרופ' מריאנה מצוקאטו — וברור למה.

מצוקאטו היא אחת הכלכלניות החשובות ביותר בעולם כיום. היא מבקשת להציל את הקפיטליזם מעצמו, ולשם כך מתמודדת בחדות ובחוכמה עם שורה ארוכה של מיתוסים כלכליים שנכפו על כולנו ב-40 השנים האחרונות. היא אינה חביבה על כלכלנים שמרנים משום שהיא מפליאה להצביע על הכזבים ועל הניגודים הפנימיים המאפיינים את השיטה הכלכלית ששולטת בעולם, ומשום שהיא עושה זאת לא במבט נוסטלגי או תיאורטי אלא מתוך עמדה חדשנית, מעוררת השראה ופרקטית בתכלית.

ובכל זאת, מדוע דווקא ״מפחידה״? ראשית, כי היא אישה, והרי ידוע שנשים חזקות, חכמות וחריפות הן האיום הכי גדול על הסדר השמרני. שנית, כי היא כוכבת. היא מופיעה בתוכניות אירוח, היא מרצה מבוקשת בכנסים בינלאומיים, סרטוני ההרצאות שלה זוכים למאות אלפי צפיות ומנהיגי מדינות ברחבי העולם (ואפילו האפיפיור) מבקשים להתייעץ איתה באופן קבוע. שלישית, משום שהיא אינה רק כלכלנית שמגיעה מהצד השמאלי של המפה, אלא גם כלכלנית מעמיקה, חדה וחריפה — כזו הרותמת את יכולותיה המופלגות כדי לנתץ את התיאוריות השמרניות שאנשים רבים מאוד עבדו קשה מאוד כדי להפוך לאקסיומות.

אחת הביקורות המרכזיות של מצוקאטו, פרופסור לכלכלה ב"יוניברסיטי קולג' לונדון" (UCL) ומייסדת המכון לחדשנות ולמטרה ציבורית של האוניברסיטה, היא על האופן שבו אנחנו תופסים את התרומה של המגזר הפרטי לעומת זו של המגזר הציבורי.

בעשורים האחרונים, היא מסבירה, המגזר הפרטי תופס את עצמו כיוצר העושר והערך הבלבדי בחברה, ואילו מעצבי המדיניות ועובדי הציבור תופסים את תפקידם כפסיבי ביסודו. לימדו אותם שתפקיד המדינה הוא לא ליזום, לא לשאוף ולא להכריע, אלא להשקיף מן הצד ולהתערב אך ורק במקרה של כשל שוק ברור ומובהק. המדינה, כך נטען בפניהם שוב ושוב, אמורה רק להבטיח את קיומן של תשתיות נאותות, לספק מוצרים ציבוריים, כמו ביטחון, ולטפל בהשפעות שליליות של הכלכלה, כמו זיהום אוויר. מעבר לכך — אומרת התפיסה הרווחת — היא נדרשת לפנות את השטח למגזר הפרטי, ש״באמת מייצר ערך״.

התפיסה הזאת, גורסת מצוקאטו, אינה תיאור עובדתי ואינה אבחנה ניטרלית. להפך: היא תפיסה אידיאולוגית ביסודה, שהתחזתה במשך עשורים לעובדה חסרת פניות וכך השתלטה על מעצבי וקובעי המדיניות ברחבי העולם. היא גרמה לממשלות לחשוש מכשלי ממשלה אפילו יותר משהן חוששות מכשלי שוק. יותר מזה, טוענת מצוקאטו, היא גרמה לציבור לאבד אמון במוסדות המדינה וביכולתם להתמודד עם האתגרים שניצבים מולנו.

אבל האם המדינה היא באמת הבעיה? האם היא באמת רק יוצרת תקלות, עיכובים, חוסר יעילות ושחיתות, ולכן עליה להיות קטנה ככל הניתן?

מחקריה המבוססים והמנומקים היטב של מצוקאטו אומרים אחרת. בהתבסס עליהם, היא טוענת כי ממשלה מודרנית אינה אמורה להסתפק רק בחלוקה מחדש של העושר וההכנסות, ואינה אמורה רק לספק מוצרים ציבוריים. ההפך הוא הנכון: ממשלה מודרנית צריכה לייצר ערך כלכלי וחדשנות, ולעשות זאת במלוא השאפתנות ובלי להתנצל. הרי בניגוד לתפיסה המקובלת בממשל התאגידי, להשקעות ציבוריות הייתה (ויש עדיין) תרומה אדירה לחדשנות, להתקדמות הטכנולוגית ואפילו למנגנוני יצירת הרווח של השוק הפרטי.

הבעיה אינה רק ״עקרונית״. למעשה, טוענת מצוקאטו, האופן שבו המדיניות הציבורית מעוצבת ומנוהלת פשוט אינו מאפשר לה להתמודד עם אתגרי־העל שמולם האנושות ניצבת. המטרות השאפתניות שמדינות ברחבי העולם מבקשות ונדרשות להשיג — צמיחה מכלילה, חדשנית ובת־קיימא והתמודדות עם אתגרי־העל שעומדים בפנינו, ובראשם משבר האקלים — דורשות להגדיר מחדש את התפקיד של המגזר הציבורי.

הגדרה מחדש כזו, אומרת מצוקאטו, דורשת מאיתנו להפוך את המדיניות ל״מוכוונת־משימה״.

מה פירוש הדבר?

מדיניות מוכוונת־משימה היא מדיניות אשר שמה לה למטרה התמודדות עם אתגר־על (משבר האקלים, אי־שוויון, הזדקנות האוכלוסייה וכדומה), ומנוסחת על סמך הידיעה שכדי לטפל באתגר כזה יש צורך במעורבות ובפעולה משותפת של ענפים ומגזרים שונים. הרי לא ניתן להתמודד עם אתגר רחב היקף כמו שינוי האקלים, לדוגמה, באמצעות מגזר האנרגיה בלבד; התמודדות מוצלחת עם אתגר כזה מחייבת שינויים גם בתחבורה, בתזונה ובתחומים רבים אחרים. היא מחייבת גם חדשנות טכנולוגית שפירותיה הכלכליים ודאי יהיו ניכרים — אך אולי לא יהיו צפויים ולא מיידיים.

אתגר־העל המשמש את מצוקאטו כדי להדגים פעולה רחבת היקף וחוצת־מגזרים הוא אתגר שליחת האדם הראשון אל הירח, אשר ממשלת ארה״ב הציבה לעצמה בשנות ה-60 של המאה שעברה. ההתמודדות עם האתגר המרהיב הזה דרשה חדשנות בענפי הייטק שונים (כמו תעופה וחלל) וכן בענפי תעשייה מסורתית (טקסטיל).

האתגר הזה עצמו והחזון שמאחוריו אמנם נקבעו ״מלמעלה למטה״ (כלומר, מהממשלה אל השטח), אך מציאת הפתרונות עצמם חייבה שותפויות רבות ומאמצים משותפים במגזרים שונים. אלה, בתורם, הובילו להשקעות ולצמיחה שנמשכה הרבה אחרי סיום המשימה המקורית.

הממשלה והדרג המקצועי שבה, אומרת מצוקאטו, נדרשים לשמש חוד החנית של התמודדות עם אתגרים אדירים כאלה, לא משום שהם יכולים לחולל את השינויים הדרושים לבדם (הם לא), אלא כי הם אלה שיכולים ואמורים לנסח חזון ארוך טווח, לקחת סיכונים, להשקיע בתחומים שהמגזר הפרטי אינו יכול להרשות עצמו להשקיע בהם ולעודד שיתופי פעולה באמצעות כוחו האדיר של הכסף הציבורי. כך ניתן יהיה למצוא לאתגרי־העל שלנו פתרונות יצירתיים, חדשניים ומעוררי השראה, ולא להסתפק בטיפול נקודתי באמצעות הכלים המוכרים; כבר למדנו שטיפול כזה אינו מחולל שינוי משמעותי.

למעשה, כך אכן נעשה במשך שנים רבות בעולם המפותח שאחרי מלחמת העולם השנייה: ממשלות לקחו סיכונים ופעלו כדי להתוות כיוון לחדשנות בתחומים רבים וחשובים.

מאז זרמו הרבה מים עכורים מתחת לגשר. הגופים הממשלתיים הוחלשו ובוזו וכנפיהם קוצצו. יכולתם ונכונותם לפעול התערערו והוחלשו בכוונה תחילה. התוצאה היא שכיום קל לקובעי המדיניות ולמובילי דעת קהל ברחבי העולם להוסיף ולקרוא להקטנה והחלשה של הממשלה, להפרטה של סמכויותיה ולמיקור־חוץ של פעולותיה.

אחד היוצרים והתומכים הבולטים של המגמה האנטי־ממשלתית הזו היה נשיא ארה״ב, רונלד רייגן. בנאומו הראשון כנשיא ארה״ב — שאותו נשא ב-20 בינואר 1981, לפני יותר מ-40 שנה — הוא טען שהממשלה אינה הפתרון לבעיה שלנו, אלא הבעיה. ממשלה יעילה, טען רייגן, צריכה לעשות את המינימום. היא צריכה לפנות מקום לכוח הטוב באמת: כוחה של היוזמה הפרטית.

קביעתו הנחרצת וההרסנית של רייגן לא צצה יש מאין. היא התבססה על התפיסה הרפובליקנית השמרנית הוותיקה, שראתה במגזר הציבורי את האשם בכל תחלואי הכלכלה והחברה. זו הייתה תנועת־נגד אידיאולוגית לפעולות הענק של הממשלות לאחר מלחמת העולם השנייה: הפעולות שהביאו לכינונה של מדינת הרווחה הגדולה, ושיפרו לאין ערוך את חייהם של מיליוני אנשים ברחבי העולם.

הדוגלים בתפיסה האנטי־ממשלתית הנחרצת ביקשו להוכיח שבכל אשר תפעל הממשלה נקבל רק חוסר יעילות ובזבוז. הם לא עשו זאת מתוך ניתוח קר וחסר פניות של המציאות, אלא מתוך אידיאולוגיה מובהקת. המצע הרעיוני שלהם נסמך על סלידה עמוקה מכל פעולה קולקטיבית־ציבורית ועל קידוש כמו־דתי של כל פעולה פרטית. מובן שכמו בכל סיפור טוב, גם בסיפור שלהם אפשר למצוא כמה פירורי אמת. נכון, הממשלה אינה יעילה באופן מושלם. נכון, הממשלה עושה טעויות. נכון, לא כל עובדי הציבור מוכשרים, נפלאים ונקיי כפיים. נכון, תקציב ציבורי אינו מגובש וממומש באופן מושלם וחסר בעיות. לכל זה אי־אפשר להתכחש, אבל האם זו כל האמת כולה? בשום פנים ואופן לא.

רייגן אמר — וממשיכי דרכו ממשיכים להדהד גם כיום באקדמיה, בתקשורת, בבתי הנבחרים וברשתות החברתיות — שהממשלה מטבע ברייתה אינה יכולה להיות יעילה, ותמיד תהיה בזבזנית ומסואבת. שהיא רק צורכת כסף ולא מייצרת כסף. שהיא דואגת לעצמה במקום לציבור. שהיא מיושנת, איטית ומסורבלת. ש״הפקידים״ הם אפורים ובלתי יצירתיים מטבעם.

אילו היה מדובר בוויכוח אקדמי גרידא, ניתן היה להתייחס לכך בסלחנות. למעשה מדובר היה בהפיכה שלטונית שקטה, שהתחוללה בעשורים האחרונים ברחבי העולם: הפיכה שערערה את יכולות הפעולה של הממשלה, ופגעה אנושות ביכולתה להיות אחראית ל״חיים עצמם״. הפיכה שגרמה לכך שלמרות הקִדמה הטכנולוגית והכלכלית האדירה, האנושות אינה מצליחה להתמודד עם אתגרי־העל שמאיימים עליה. ההפיכה השקטה הזו עדיין מונעת מאיתנו לפתור את הבעיות הגדולות באמת שמאיימות עלינו כיום, ורק הולכות ומחריפות: משבר האקלים, אי־השוויון והזדקנות האוכלוסייה.

כל זה נכון לארה״ב, נכון לבריטניה מאז ימיה של מרגרט תאצ'ר, ונכון לעוד אי־אלו מדינות מפותחות. אך מה באשר לישראל? ובכן, כל אופנה אמריקנית אכן מגיעה אלינו באיחור של עשור ויותר, כמאמר הקלישאה, אך בכל מה שקשור למדיניות כלכלית, הטוויסט הישראלי לאופנה האמריקנית כלל את הרחבתה ואת לקיחתה עד קצה גבול היכולת החברתית ומעבר לו.

במשך שלושת העשורים הראשונים לעצמאותה, שלטה בישראל מדיניות כלכלית שניתן לכנות אותה ״זאת הממשלה, טמבל״. מדיניות זו התבססה על חזון קונסטרוקטיבי של הקמת מדינה מפותחת, שתוכל לקלוט עלייה המונית ולהבטיח כי לרשותם של כל תושביה יעמדו התשתיות החשובות ביותר לחיים — מזון, בריאות, חינוך והשכלה, דיור, תחבורה, תעסוקה ועוד.

לממשלה הישראלית, וקודם לכן להסתדרות (״המדינה שבדרך״), היה תפקיד תכנוני וביצועי מכריע. כך באו לעולם התעשיות הביטחוניות הישראליות והאקדמיה הישראלית, מערכת הבריאות הציבורית, המחקר הציבורי בתחומי החקלאות ואפילו ההייטק הישראלי המפורסם (כן, כן). את כל הדברים הגדולים האלה יזמה הממשלה ויצרה בעצמה או בשיתוף המגזר הפרטי.

נקודת המפנה במדיניות הכלכלית הזו חלה ב-1985, עם תוכנית הייצוב של המשק. מקובל לטעון כי תוכנית הייצוב הזו הצילה את ישראל מחורבן כלכלי: אינפלציה של 400% בקצב שנתי, משק ״הסתדרותי״ מיושן, וממשלה גדולה הרבה יותר מדי. האם זה נכון? ובכן, שוב מדובר בפירורי אמת. לצד הטיפול החשוב בבעיות ממשיות, תוכנית הייצוב נוצלה כדי לחולל שינוי פרדיגמטי רחב היקף בתפיסה הישראלית לגבי טיבה של הממשלה, תפקידה והיקף אחריותה.

את המדיניות החדשה הזו, שנשענה על הדוקטרינה של הגופים הבינלאומיים והכלכלנים המובילים באותה תקופה, ניתן לסכם בשלוש מילים: ״רק לא ממשלה״. תפיסה חדשה זו אמורה הייתה להוביל לשורה ארוכה של שינויים עמוקים — ולאסוננו, כך אכן עשתה.

מאז, רבים התגייסו למשימה לחבל ביכולתה של הממשלה ליזום ולפעול. הם באו מימין ומשמאל, מהאמצע ומהקצוות. בהקשר זה ראוי לציון בנימין נתניהו, שבשנת 2003 נשא בתפקידו כשר האוצר את נאום ״השמן והרזה״, ושטח בו משנה כלכלית ברורה. ״הסקטור הציבורי עושה תפקידים חשובים ביותר״, אמר נתניהו, ששימש אז בתפקיד חייו האידיאולוגי (לדעתי, הרבה יותר מאשר עשה בתפקידו כראש ממשלה). ״הממשלה, החברות הממשלתיות, הפקידות, גורמים אחרים שמקבלים שכר מהמדינה עושים פונקציות חשובות ביותר. אבל יש דבר אחד שמאחד את כולם: הם לא מייצרים כסף, הם צורכים כסף. מי שמייצר את הכסף בכל הכלכלות, בוודאי בכל כלכלה בריאה, זה הסקטור היצרני [...] מה שאנחנו חייבים לעשות זה בעצם שני דברים: אחד, זה להקטין את הסקטור הציבורי. והשני, להגדיל את הסקטור הפרטי. אנחנו מתכוונים להפחית, לייעל ולצמצם את הסקטור הציבורי״.

אמר — ועשה. נתניהו המשיך במלוא העוצמה מה שעשו קודמיו משמאל ומימין, אשר הקטינו את יכולות הממשלה, הפריטו חלקים גדולים מפעולותיה ודלדלו את הידע שנמצא ברשותה. ״הפחיתו, ייעלו וצמצמו״, בלשונו של נתניהו, ולמעשה קיצצו, החלישו ופגעו.

את הפירות הבאושים של המהלך הזה אנחנו קוטפים כיום בדמות חיים בחברה עתירת פערים ומשוסעת, עם תשתיות מוזנחות ועם מערכות חינוך ובריאות שמתקשות יותר ויותר להתמודד עם אתגרי ההווה, וקשה לתאר כיצד יצליחו להתמודד עם אתגרי העתיד.

המצב חמור, אך אינו מייאש. עדיין ניתן להירתם למהלך רחב היקף של תיקון ושיקום. עדיין ניתן לגבש חזון שאפתני ואופטימי לעתיד ולפעול יחד למען הגשמתו המוצלחת. לשם כך דרושים לנו א.נשים מאמינים. א.נשים שאינם סוגדים לעגל הזהב הכוזב של היד הנעלמה ותיאוריית החלחול. א.נשים שמאמינים שתיקון הכלכלה הוא המפתח לתיקון החברה. א.נשים שמאמינים בכוח הפורץ המשותף של מוסדות וארגונים ששייכים לכולנו. א.נשים שמאמינים בכוחה החדשני של המדינה.

לפני כמאה שנה, בשנת 1926, אמר הכלכלן הענק ג'ון מיינרד קיינס שצמיחה כלכלית בת־קיימא מחייבת תכנון ממשלתי ארוך טווח. המציאות הוכיחה שוב ושוב את צדקתו.

כדי לבצע את התכנון הזה בדרך חדשנית, יצירתית ודינמית, קובעי המדיניות חייבים לחזור לחשוב בגדול ולהאמין ביכולותיהם ובתפקידם האסטרטגי. לנו, הישראלים של האלף השלישי, יש את כל הכלים לעשות זאת — וספרה של פרופ' מצוקאטו הוא תרומה אדירה, מסעירה ומעוררת השתאות לאפשרות הזו.