לא לבדד

הקדמה

ארבעה מקורות השפיעו על התעניינותי בהיסטוריה של מדיניות החוץ של ישראל. הראשון היה שיעור ששמעתי בשנת 1970 במסגרת לימודי התואר השני באוניברסיטה העברית מפי פרופ' מייקל בריצ'ר, שהיה אחד מהראשונים בארץ ובעולם שפתחו צוהר אקדמי לתחום זה; בשניים מספריו שפרסם בארבע השנים שלאחר מכן הניח את היסודות לעיסוק בנושא זה.¹ הייתי אחד מתלמידיו הראשונים בארץ וכתבתי עבודה לתואר שני בהדרכתו על דוד בן־גוריון ומשה שרת בתהליך ההחלטה על הכרזת מדינת ישראל במאי 1948. במהלך הכתיבה נפגשתי פעמיים עם ראש הממשלה הראשון של ישראל, שכבר לא שימש אז בתפקיד זה, וזכיתי לקבל אישור לעיין במסמכי מדינה מסווגים שהיו ברשותו. על בסיס עבודה זו פרסמתי ב־1971 את המאמר המדעי הראשון שלי.²

המקור השני שהשפיע על עיסוקי בתחום זה היה עבודתי במחלקה למחקר ותכנון מדיני במשרד החוץ, שהחלה ארבע שנים מאוחר יותר. המחלקה נוסדה לאחר מלחמת יום הכיפורים והייתי אחד ממקימיה וחוקר בכיר בה. עיסוק זה חשף אותי להוויות השוטפות של מדיניות החוץ של ישראל.

המקור השלישי היה המחלקה ליחסים בין־לאומיים באוניברסיטה העברית, שאליה הצטרפתי זמן מה לאחר מכן. נחשפתי למסמכים מדיניים של ישראל שנפתחו אז לעיון על פי חוק הארכיונים התשט"ו-1955, שהתיר חשיפה של חומר מדיני כעבור שלושים שנה. זנחתי עקב כך את מחקרי על מדיניות החוץ והביטחון של בריטניה בשתי מלחמות העולם, שעליו שקדתי במסגרת לימודי הדוקטורט שלי באוניברסיטת לונדון. המסמכים הישראליים שבדקתי ריתקו אותי והיו למרכז עיסוקי האקדמי, מוקד פרסומיי ואחד מצירי ההוראה שלי באוניברסיטה. ביזמתי היה חומר זה הבסיס לשיעור חובה לתלמידי התואר הראשון בחוג ליחסים בין־לאומיים באוניברסיטה העברית, על יחסיה הבין־לאומיים של ישראל, שלימדתי שנים רבות במשותף עם ידידי, פרופ' אברהם סלע.

המקור הרביעי שמשך אותי לעסוק בתחום זה היה שירותי כקצין מילואים באגף התכנון של צה"ל במשך קרוב ל־25 שנה. שם למדתי על המציאות המורכבת והמרתקת של מדיניות החוץ והביטחון של ישראל והעשרתי את תובנותיי.

עד כה עסקו מחקריי בתקופות היסטוריות מוגדרות ומצומצמות יחסית והתבססו כמעט לחלוטין על מקורות ראשוניים ומסמכים חדשים. אלה ראו אור בשלושה ספרים.³ בספר זה, לעומת זאת, אני מציג סינתזה של ספרות קיימת ופורש יריעה כרונולוגית רחבה שראשיתה במאה ה־19 וסופה בהסכמי אוסלו שנחתמו בשנת 1993, בהתאם לסוגה של סיכום וניתוח ספרות אקדמית. אני מבקש להציג בו בחירה אישית וחלקית של הספרות העשירה הקיימת בנושא.

ההיסטוריה של מדיניות החוץ של ישראל היא תחום עיון אקדמי חדש, לכן מתבקשות כמה הערות היסטוריוגרפיות ומתודולוגיות תחילה. בשנותיה הראשונות שימרה ישראל דפוסי סודיות לא מעטים שאפיינו את היישוב בתקופת המנדט הבריטי, כאשר השימוש בשמות קוד סודיים היה נפוץ. לכן אין זה מפתיע לראות על המדפים ספר עב כרס ובו מאות שמות קוד שהיו נהוגים ביישוב היהודי בתקופת המנדט הבריטי.⁴ הסודיות הזאת נמשכה גם לאחר הקמת המדינה, בעיקר בראשיתה. היו לכך כמה סיבות. העילית הפוליטית הוסיפה לקיים מנהגים קודמים, מה גם שהמדינה הייתה מוקפת באויבים שאיימו על קיומה. היו לכך השפעות בולטות על העיסוק הציבורי בנושאי מדיניות חוץ, על היקף החומר ההיסטורי שנחשף לעיון ועל איכותו. נושאים רגישים שהשפיעו על הסכסוך הישראלי-ערבי, כמו בעיית הפליטים הערבים, לא נודעו לציבור בארץ ושיתוף הפעולה של העיתונות עם הממשלה הבטיח לה חיסיון כמעט מלא מפני חקירות וכתיבה על נושאים אלה. גם נושאים חשובים אחרים במדיניות החוץ שעסקו בדלק, ברכישת נשק (בכלל זה אקדחים) ואפילו בעניינים פיננסיים היו נתונים בעלטה תקשורתית. בעניינים כמו הסכם השילומים עם גרמניה או מלחמות כמבצע סיני או מלחמת ששת הימים הפרה חלקית של הסודיות התחייבה מסיבות מובנות. אך ההיסטוריונים נאלצו להתמודד עם 'תקנת שלושים השנה' שהגדירה פער זמנים בין האירועים ובין חשיפת המסמכים ההיסטוריים. התוצאה הייתה שרק בסוף שנות השבעים אפשר היה לחקור את התיעוד ההיסטורי שעסק במלחמת השחרור, ועשור אחריו נחשפו המסמכים של השנים 1956-1948 למחקר. ההשלכה הבלתי נמנעת של תקנה זו היא העיתוי של עריכת המחקרים ששימשו חומר גלם לספר המונח לפניכם, מחקרים שהחלו להתפרסם בשנות התשעים של המאה הקודמת וצברו תאוצה מאז. מחברי מחקרים אלה השתמשו גם בסדרת הפרסומים שהחלו ב־1979 של תעודות למדיניות החוץ של ישראל, סדרה שמוציא לאור ארכיון המדינה.

אלא שחשיפת הארכיונים הייתה לא מלאה. המדינה החליטה להעמיד לרשות החוקרים רק חלק די קטן ממסמכי הצבא, ואילו שירותי הביטחון — המוסד והשב"כ — מתמידים גם כיום בסירובם המוחלט לחשוף ולו חלק ממסמכיהם. ב־2010 הצליחו גופים אלה להאריך את תקופת החיסיון הרשמית 'מטעמים ביטחוניים' לשבעים שנה. בפברואר 2020 היא הוארכה שוב, הפעם לתשעים שנה. עיכובים ניכרים בחשיפת החומר הארכיוני הם גם תוצאה של תהליך מחשוב אטי ביותר (אם כי ראוי) שנערך בארכיון המדינה ויימשך ככל הנראה עוד שנים רבות. המחשבה להשתמש בבינה מלאכותית בתהליך, שעליה התבשרנו לאחרונה, עודנה בגדר רעיון בלבד. יתר על כן, אולם העיון של ארכיון המדינה נסגר לפני כארבע שנים כחלק מהמעבר לעידן הדיגיטלי, ובזמן כתיבת שורות אלה הוא עדיין סגור. אחת התוצאות המרכזיות של כל השינויים האלה היא שרק 50,000 מ־12 מיליון התעודות שבארכיון צה"ל נחשפו לעיון. זאת ועוד, דו"ח מבקר המדינה מראשית אוגוסט 2010 מלמד כי כ־1,300,000 תיקים היסטוריים מסווגים שחסיונם פג עודם סגורים לעיתונאים, לחוקרים ולציבור הישראלי על אף החוק, ואין בידינו שום נתון על היקף החומר בארכיונים אחרים של מערכת הביטחון. באופן פרדוקסלי, על ממדי החומר שעדיין סגור אפשר ללמוד מהיקף החומר הספציפי שהמדינה כן התירה לעיון. כך, למשל, ניתן כיום לבדוק חומר סרוק על מלחמת ששת הימים בהיקף של 746 תיקים הכוללים 150,000 עמודים.⁵

יתרה מזאת, חוק החיסיון על פרסום הפרוטוקולים של ישיבות ממשלה מוגבל לשלושים שנה. המשמעות היא שארכיון המדינה אמור היה לפרסם את כל הפרוטוקולים של ישיבות הממשלה מהקמת המדינה ועד 1990. בפועל, הארכיון נמצא בפיגור ניכר: עד כה פורסמו פרוטוקולים בהיקף כמעט מלא רק עד 1967 לצד כמה פרוטוקולים של ישיבות משנות השבעים. ואולם, גם בחומר שפורסם קטעים רבים עדיין מצונזרים, ואי אפשר לעיין בו באופן מלא. בתחקיר שביצע ארגון 'עקבות' ב־2021 התברר שלא פחות משמונים פרוטוקולים של ישיבות ממשלה מהשנים 1948 ו־1949 מכילים עדיין קטעים מצונזרים.⁶

עם זאת בשנים האחרונות אנו עדים לניצני מחקר היסטורי של מערכת הביטחון המתבסס על מסמכים מסווגים. יצאו לאור ספרים ומאמרים שתורמים לידע ומתבססים לעתים על מסמכים מסווגים.⁷ אלה פתחו צוהר למחקר.⁸ התפתחות מעודדת נוספת היא חשיפה ראשונית, חלקית ולא מקיפה של מסמכי 'נתיב', הארגון החשאי שטיפל מראשית שנות החמישים בעלייה מברית המועצות, בעבודת הדוקטור של יעקב לבנה, 'יחסי ברית המועצות וישראל בשנים 1956-1948', ובמאמרם של יעקב לבנה ויוסי גולדשטיין.⁹ לעומת זאת משרד ראש הממשלה אינו שש לחשוף את מסמכיו ולציית לחוק, כפי שגילה לאחרונה אחד ממנהלי ארכיון המדינה. הוא כתב כך:

בתיקים מכהונתו השנייה של רבין יש נושאים נוספים שהיו מעניינים אז ונותרו כך גם היום: העלאת יהודי אתיופיה, הטיפול בחומרים מסוכנים, ואיך לא — 'פרשת ילדי תימן'. בלשכת רבין היו תיקים על כולם. היה תיק על נשות הכותל, והיו הרבה תיקים על הקשרים עם יהודי ארה"ב. לא נוכל לדעת מה היה טיב אותם קשרים, כי התיקים עצמם חסומים. 25 שנים לאחר שנרצח מחייב חוק הארכיונים לפתוח את האחרונים מאלפי התיקים שנוצרו בתקופתו בלשכת ראש הממשלה, למעט הביטחוניים והמודיעיניים. זה לא קרה.¹⁰

חלק מהתובנות על מדיניות החוץ של ישראל נובע מפרסומים וממסמכים של מדינות שלישראל היה קשר פוליטי עמן (כמו הכרכים של Foreign Relations of the USA). אלה עולים לעתים בהיקפם ובעומקם על המסמכים שישראל התירה לעיין בהם. לאחרונה נחשפים מסמכים במדינות הגוש המזרחי, שפותחים אופקים חדשים לחוקרים העוסקים במדיניות החוץ של ישראל. ההתבוננות במדינה מבחוץ מספקת לא רק מידע עובדתי שלעתים אינו קיים בחומר הישראלי, אלא גם תובנות אנליטיות והסברים על מדיניות החוץ שלה, שראשי המדינה ופקידיה לא העלו על הכתב. במילים אחרות, הציר של רבים ממסמכיהן של מדינות זרות הוא ניסיון לתת הסברים, בחלקם קונצפטואליים, ולהציג את ההיגיון שבפעולותיהן בתחום יחסי החוץ, נושאים שאינם תמיד היעד העיקרי של המסמכים הישראליים. לכן חוקרים של יחסי החוץ של ישראל מתמודדים עם סימני שאלה רבים שעולים מן החומר הארכיוני הישראלי, אך חלק מהתהיות נעלם עם הרחבת הבדיקה לארכיונים זרים המתארים הוויות מקומיות מבחוץ.¹¹

לדוגמה, בעבודתי על יחסיה של מדינת ישראל עם העולם הנוצרי בשנותיה הראשונות נחשפתי לממד מרכזי אך מוזנח במחקר: הפעילות הדיפלומטית. זו הייתה קשורה בניסיונות ישראליים לפתור שאלות של בעלות על רכוש של הכנסייה שרובו נתפס בידי צה"ל במלחמת העצמאות ושהמדינה סירבה להחזיר לבעליו. חלק הארי של רכוש זה היה שייך לכנסייה היוונית האורתודוקסית. משא ומתן מפותל ומסובך הביא לסדרת הסכמים שבהם החכירה הכנסייה חלק ניכר מנכסיה לישראל. עם זאת, התיעוד המפורט יחסית בנושא זה בארכיון המדינה בירושלים לא הבהיר (מסיבות שהתבהרו לי אחר כך) מה היה האמצעי העיקרי שנקטו קברניטי מדיניות החוץ של המדינה, שהיה לעתים ברוטלי, כדי להשיג את מטרתם. אמצעי זה נחשף לפניי רק לאחר שבדקתי חומרים ארכיוניים בגנזך הממשלה בלונדון. אלה פירטו מגעים אינטנסיביים בין ראשי הכנסייה היוונית האורתודוקסית בישראל ומחוץ לה ובין אנשי משרד החוץ הבריטי, שבהם שפכו הראשונים את מררתם על הסחטנות הישראלית (דרישה אולטימטיבית לתשלום מיסים שונים) שבסופו של דבר שברה את התנגדותם. איכויות הניתוח והדיווח המעולות של פקידי המשרד הבריטי פרשו לפניי יריעה מלאה ומשכנעת של מציאות מורכבת ואפשרו לי להציג הסבר הולם.

דוגמה מעניינת נוספת של מסמכים של גורמים זרים, שזורעים אור על שורשיה המדיניים של ישראל הוא קובץ מסמכי הבולשת הבריטית, כ־400,000 תצלומים שהפקידות המנדטורית כשלה להעבירם מירושלים ללונדון בעת שפינו את הארץ, ומשרת כיום את חוקרי התקופה.¹² בבניית הסבר היסטורי יש ערך רב להסתייעות בתיעוד של גורמים זרים, ממשלתיים ואחרים, הפתוחה לעיון ההיסטוריון.

כיום, ככלל, אין מאפשרים לעיין במסמכים מסוימים של גורמים זרים, כגון אש"ף, שנתפסו בידי צה"ל בכיבוש ביירות ב־1982 ושל הממשל הירדני בגדה המערבית שהוחרמו עם כיבוש ירושלים ב־1967. עם זאת, נחשפו בארכיון המדינה פרוטוקולים של מועצת עיריית ירושלים המזרחית בשנות השישים.¹³ חשוב לציין שמדינת ישראל שיתפה פעולה זה לא כבר עם ממשלת רוסיה ועם ממשלת פולין בהוצאה לאור של קובצי מסמכים מאירי עיניים מהארכיונים הממשלתיים של שלוש המדינות (רוסיה, פולין וישראל), המתעדים את היחסים ביניהן בשנותיה הראשונות של המדינה.¹⁴ צ'כיה ורומניה פרסמו לפני שנים מסמכים הנוגעים לקשריהן עם ישראל.¹⁵ לבסוף, הדיון במדיניות החוץ של ישראל חרג מההקשר ההיסטורי המקובל והחל להעסיק גם סוציולוגים ואנשי מדעי המדינה; אלה הוסיפו מוקדי עניין וזוויות מחקר המתבססות על השוואות, וגיוונו מאוד את המחקר בתחום.¹⁶ מקור נוסף להעשרת המידע העומד לרשותנו הוא שני כרכים עבי כרס שהוציאו לאור לפני כמה שנים גמלאי משרד החוץ הישראלי, ואשר משקפים את המבט הרטרוספקטיבי של מי שעסקו במלאכה בגוף זה,¹⁷ וכרכים עבים לא פחות של דברי משה שרת, שר החוץ הישראלי הראשון, שהוציאה לאור עמותה ציבורית הנושאת את שמו.¹⁸ ביוגרפיות לא מעטות של ראשי ממשלה ישראלים תרמו אף הן לחשיפת מסמכים שהיו סגורים לעיון בארכיונים ממשלתיים. לבסוף, מקורות נוספים רואים אור בפרסומים בכתבי עת אקדמיים כמו Israel Studies, Israel Affairs, Journal of Israeli History, Review of Israeli Studies ובכתב עת עתיר מידע שמיוחד לתחום: Israel Journal of Foreign Affairs. כל אלה מסייעים לחשיפת חומרים ומניחים בסיס להיסטוריוגרפיה, וזו ודאי תתרחב ותעמיק ככל שינקוף הזמן. הספרות החדשה על יחסי החוץ של ישראל נשענת אפוא, כאמור, במידה רבה על תיעוד מדיני שנחשף בהדרגה, ומאפשר הרחבת היריעה התמטית וגילוי מאפיינים שלא היו מוכרים קודם לכן.

החלק הראשון של הספר עוסק בהוויות, בניסיון, בלקחים, במטרות ובסגנונות הפעולה לפני הקמת המדינה ב־1948, שנתנו אותותיהם שנים לאחר מכן. בניסוח אחר, אני מנסה להתמודד בחלק זה עם השאלה מהו המטען של המורשת ההיסטורית שנשאו על גבם מעצבי מדיניות החוץ של ישראל לאחר הקמתה. התשובות ניתנות בפרקים א-ד העוסקים בדיפלומטיה יהודית, ביחסי החוץ של היישוב בתקופת המנדט הבריטי, במדינה שבדרך ובמלחמת העצמאות. החלק השני, פרקים ה-ז, עוסק בניתוח שלוש מטרות מרכזיות של מדיניות החוץ הישראלית, שעומדות בעינן עד ימינו, ובדרכי מימושן: המאבק להבטיח הכרה במדינה לאחר הקמתה, רכישת דלק ועלייה. בחלק השלישי, פרקים ח-י, אציג את היסודות המרכזיים של יחסי ישראל עם צרפת, עם ארצות הברית ועם מדינות אפריקה שמדרום לסהרה. החלק הרביעי והאחרון של הספר, פרק יא, עוסק במאמצי הדיפלומטים של ישראל לאחר 1979 לממש את הסכם השלום עם מצרים ולמלא אותו תוכן. באחרית הדבר אעסוק במדיניות החוץ של ישראל ובכמה מכישלונותיה הבולטים, בייחוד בקשר להסכם אוסלו.

לבו של הספר הוא מטרות מדיניות החוץ של ישראל ומימושן. התזה העיקרית המוצגת בו היא כי יעד העל של ישראל היה ונותר מימיה הראשונים בינוי המדינה והבטחת קיומה וחוסנה הפוליטי, הכלכלי, החברתי והביטחוני. עיון בפרוטוקולים של ישיבות הממשלה שנחשפו לעיון מוכיח זאת. מדיניות החוץ נועדה להבטיח קשרים ויחסים דו־צדדיים ורב־צדדיים, אך גם את אלה אפשר להבין כאחד מני 'מוצרים' רבים וחיוניים לקיום פיזי שישראל חסרה ולהשגתם נרתמו הדיפלומטים הישראלים. הם לא היו היחידים, ולעתים תכופות לא החשובים ביותר. הספר מבליט את תרומתם של אישים רבים שלא היה להם תפקיד דיפלומטי מוגדר אך השפעתם הייתה מכריעה לעתים.

נראה שבראש מעייניהם של ראשי המדינה עמדו על פי רוב נושאים אחרים, לא יחסיה של המדינה עם מדינות ערב, אף שאין להבין את יחסי החוץ של ישראל בלי הממד הזה. עם זאת, טעות מקובלת, בולטת במיוחד בקרב חוקרים אמריקנים בעלי אוריינטציה של מדעי החברה, היא לראות בכך חזות הכול ולהתעלם או להקטין מחשיבותו של פסיפס המטרות הקיומיות האחרות של ישראל, שמיקדו את עיקר תשומת לבם של קובעי מדיניותה. פתרון הסכסוך עם מדינות ערב ועם הפלסטינים היה אכן מטרה, אבל יותר מכך — אמצעי להבטחת יעד קיומי חשוב יותר. המסמכים מלמדים שלמדינת ישראל היו נושאים חיוניים אחרים שבהם היא הייתה יכולה להשפיע ולקבוע את גורלה, אבל בנושא הסכסוך באותן שנים לא הייתה דרך להתקדם בלי ויתורים שנחשבו בזמנו (ודאי עד אמצע שנות השבעים) קיומיים. לכן בחרו מנהיגיה להתמקד בבניין המדינה ובחיזוקה, והשאירו את נושא היחסים עם מדינות ערב להתפתחויות עתידיות. הספר נותן לכך ביטוי בחלוקת הפרקים המבליטה גם נושאים שהסכסוך הישראלי-ערבי לא היה המרכזי או היחיד שבהם.

המאבק להבטחת משאבי קיום ובינוי המדינה באמצעות יחסי חוץ של ישראל היה מרכזי בתקופת הזמן הנבחנת בספר זה, עד שנות התשעים של המאה הקודמת. אין ספק שהוא כזה גם בימינו אלה. הספר מניח אפוא יסודות להבנת מרכיבים חשובים של מדיניות החוץ כל שנות קיומה של המדינה.

לבסוף, ברצוני להבהיר שלא הייתה זו כוונתי ולא יכולתי במגבלות הטכניות שהושתו עליי, של ספר לא ארוך, למצות ולבאר את כל נקודות המבט של הנושא המורכב ורב־הממדים הזה. בחרתי להתרכז במה שנראה לי מעניין במיוחד ולהציע לחוקרים שוודאי יבואו בעקבותיי דרך לכתיבה נוספת ומשלימה על יחסי החוץ של מדינת ישראל.