משילות משולבת בישראל

מבוא: משילות משולבת
ליהיא להט  נטע שר־הדר  יצחק גל־נור

בשני העשורים האחרונים העניין במושג "משילות משולבת" הולך וגובר (Sørensen and Torfing 2021). משילות משולבת היא פעילות בסוגיות ציבוריות, והיא מערבת בעלי עניין ממגזרים שונים בעיצוב המדיניות וביישומה. העניין הגובר בשיתופי פעולה נובע מהצורך של הממשל בחיזוק הלגיטימציה שלו ויכולתו לפעול לקידום ערכים ציבוריים ולהשגת מטרותיו. מגפת הקורונה זימנה לנו דוגמה לאינספור האתגרים הניצבים כיום לפני ממשלים בעולם. שילוב גורמים בין־מִמשליים ובין־מגזריים במדינות עצמן, וגם בין ארצות, נעשו במידה רבה כלי מרכזי להתמודדות עם המגפה (Huang 2020). לכן, ישנה חשיבות רבה להבנת המשילות המשולבת על הפרקטיקות שלה ועל השלכותיה.

המשילות המשולבת מציעה אסטרטגיה ממשלית אחרת, לעומת הפרטה ורגולציה למשל, וטמונות בה אפשרויות חדשות.¹ המילים ממשלה (government), מִמשליוּת (governability) ומשילוּת (governance) משמשות פעמים רבות כמילים נרדפות, אך למעשה משמעויותיהן שונות זו מזו. המונח ממשלה מכוון לארגונים ולמוסדות פוליטיים שהם ארגוני הממשל; המונח מִמשליוּת מכוון ליכולתה של הממשלה להוביל, לארגן ולבצע את פעילות הממשל לפי מטרותיו בסביבה מורכבת המשתנה תדיר; ואילו המונח משילוּת מכוון לתהליך של ארגון ותיאום שעשוי להתרחש במסגרות שאינן בהכרח בממשל — למשל, תהליך משילות בדירקטוריון של חברה פרטית או תהליכים דומים בחברה האזרחית (בקהילות או בעמותות).² המונח "משילות משולבת" תואם את מקבילו באנגלית — Collaborative Governance, ולפיו שחקנים רבים ומגוונים יכולים להשתתף ביוזמה ולהובילה.³ נדגיש כי המאמרים באסופה עוסקים בנושא מן הזווית של ארגוני הממשל.⁴ מחברי המאמרים דנים במשילות משולבת בשני אופנים: האחד, בחינת אסטרטגיות של משילות משולבת שיושמו בישראל; והאחר, פיתוח ההיבטים התיאורטיים של מושג המשילות המשולבת. ביקשנו לעסוק במיוחד בשאלות הללו: האם הסדרי המשילות המשולבת מסייעים לקידומם של ערכים ציבוריים? והאם הסדרים אלה תורמים לתהליכים דמוקרטיים? כדי לבחון שאלות אלה הציעה קבוצת המחקר גם הגדרה מודולרית למשילות משולבת, והיא תוצג בהמשך.

המחקר בתחום המשילות המשולבת

המשילות המשולבת צמחה על רקע שינויים הדרגתיים שהתחוללו במינהל הציבורי ובמדיניות הציבורית בארבעת העשורים האחרונים. שינויים אלה באו לידי ביטוי ברפורמות שביקשו לייעל את ארגוני המינהל הציבורי.⁵ רפורמות הניהול הציבורי החדש (New Public Management) נועדו להתאים את המנגנונים הבירוקרטיים לצרכים שהחלו לעלות בסוף המאה העשרים. עד אז התבססו המנגנונים הללו על כללים ברורים, על מבנים מִדרגיים, על חלוקת עבודה פונקציונלית, על התמחות ועל נהלים אחידים. המטרה הייתה לאמץ שיטות ניהול מהמגזר העסקי ולתת לאזרחים תמורה נאותה בעבור כספי המיסים הנגבים מהם. האמצעים שנבחרו היו הקטנת המגזר הציבורי (הפרטה); הישענות על מיקור־חוץ; פיתוח אומדני ביצועים; והגדרת האזרחים כלקוחות של המגזר הציבורי. מראשית שנות האלפיים, במודלים המוצעים ניכרים מאפיינים מינהליים דמוקרטיים יותר מבעבר.⁶ הם נועדו לאזן תוצאות שליליות של הניהול הציבורי החדש, כמו שיבּוריוּת (פרגמנטציה) של ארגוני הממשל, ולחזק את יכולותיה של המדינה לנוכח מגמות ההפרטה שהחלישו את המומחיות והידע ואת יכולתו של המינהל הציבורי לעצב מדיניות וליישמה.⁷ מודלים אלה מבליטים את שינוי התפיסה — האזרחים אינם עוד מקבלי שירות בלבד, "לקוחות", אלא אזרחים המשתתפים בקבלת ההחלטות; חיזוק האמון בין הציבור וארגוני הממשל ובין השחקנים בזירה הציבורית נעשה רכיב בסיסי גם בפעילות בתוך ארגונים ובין ארגונים; נוצר שיתוף פעולה בין שחקנים שונים זה מזה; ונכללים רכיבים ערכיים בשיקולי קביעת המדיניות.

לפי התפיסה החדשה, "מדיניות ציבורית" אינה נחלתם הבלעדית של הממשלה או של השלטון המקומי, אלא היא מעוצבת בידי רשתות מדיניות (Policy Networks) של שחקנים ממגוון מגזרים, הנעשים שותפים.⁸ כך, למשל, מדיניות מתעצבת בדפוסים של שלטון רב־רובדי (Multi-Level Governance), המאופיין באינטראקציות רשמיות ובלתי רשמיות בין רובדי שלטון — מקומי, אזורי, מדינתי ובינלאומי — לאו דווקא לפי מדרג כלשהו (Peters and Pierre 2001). לפיכך גוברת חשיבותם של כלי מדיניות המדגישים תיאום ושיח בין קבוצות (DeLeon 2006). כלי מדיניות אלה, המוגדרים "רכים", נעשים רלוונטיים יותר לנוכח היחלשותה של המדינה והשינויים החלים בדפוסי תִפקודה.⁹ אם עד כה נהגו להישען בלעדית על מנגנונים כמו מדרג נוקשה ושווקים כלכליים לשם שליטה בחברה, כעת החל מַעבר לדפוסי משילות באמצעות רשתות מדיניות של שחקנים מכמה מגזרים, שיחדיו משפיעים ומיישמים מדיניות ציבורית (Bevir 2012). על רקע זה החלה להתפתח אסטרטגיה ממשלתית וחוץ־ממשלתית המתבססת על עבודה משולבת עם מגוון בעלי עניין לשם השגת מטרות ציבוריות.¹⁰ יתרה מזו, הובלת תהליכים לעיצוב מדיניות וליישומה בשילוב מגזרים אחרים נתפסת גם כדרך פעולה יעילה להתמודד עם "בעיות זדוניות" (wicked problems).‏¹¹ אלה הן בעיות מורכבות וחוצות תחומים שקשה להציע להן פתרון יחיד, ולכן שיתופי פעולה עשויים להיות אמצעי טוב יותר להתמודדות עימן (Williams et al. 2016).

המקורות התיאורטיים של המשילות המשולבת הם בין־תחומיים: מדע המדינה, ניהול ציבורי, מדיניות ציבורית, סוציולוגיה, כלכלה ועוד (Emerson et al. 2012; Williams 2012). יתר על כן, יש חוקרים הרואים במשילות משולבת — הן בבחינת מושג הן בבחינת פרקטיקה — תופעה של העשורים האחרונים, ואילו אחרים גורסים כי שורשיה נעוצים עוד במאה התשע־עשרה.¹²

אחת ההגדרות המקובלות בתחום היא הגדרתם של כריס אנסל ואליסון גש. הם קובעים כי "משילות משולבת היא סוג של הֶסדר הנוצר ביוזמת סוכנות ממשל אחת או יותר ומשלב בעלי עניין מחוץ לממשל בתהליך קולקטיבי של קבלת החלטות. תהליך זה מתאפיין בהיותו פורמלי, מכוון לקונסנזוס, ונבנה בדיון משותף שמטרתו לעצב מדיניות ציבורית או ליישמה או לנהל תוכנית או נכסים" (Ansell and Gash 2008, 544). כלומר מדובר בהֶסדר פורמלי שמשתתפים בו בעלי עניין (stakeholders) המתקשרים זה עם זה הדדית בתהליך דיוני (deliberative and multilateral). אחריותם של בעלי העניין לתוצאות המדיניות היא משותפת,¹³ היות שהם מעורבים במישרין בקבלת החלטות פורמלית הנעשית בפורומים של סוכנויות ממשל. אמירה זו חשובה גם אם בסופו של דבר המדינה היא האחראית, כמו במקרים של רגולציה (שם). אנסל מונה שישה רכיבים במשילות המשולבת: (א) היא נעשית ביוזמתה של סוכנות ציבורית; (ב) מעורבים בה שחקנים לא ממשליים; (ג) המשתתפים בה עוסקים ישירות בעיצוב מדיניות, ואינם יועצים בלבד; (ד) הפורום מאורגן פורמלית ונפגש קולקטיבית; (ה) היא מכוונת להגיע להחלטות באמצעות קונסנזוס, גם אם הוא אינו מושג בפועל; (ו) שיתוף הפעולה ממוקד בסוגיות מדיניות ציבורית או ניהול ציבורי (Ansell 2012).

לעומת הגדרתם של אנסל וגש, קירק אמרסון ועמיתיה מנסחים הגדרה רחבה יותר (Emerson et al. 2012). לפי הגדרתם, משילות משולבת היא אסטרטגיה שבה לא רק שחקני ממשל יוזמים את השותפות; גם שחקנים אחרים, כמו ארגוני חברה אזרחית, יכולים ליזום אותה. אבל מכיוון שהמטרה היא לקדם מטרות ציבוריות, גם שחקני ממשל ישתתפו בהסדרים אלה. יתרה מזו, לפי הגדרתם של אמרסון ועמיתיה ייתכנו גם הסדרי משילות הנעשים בתוך ארגוני הממשל בלבד, למשל שיתופי פעולה בין אגפיו או בין מחלקותיו של הממשל. תוספת חשובה בהגדרתם היא שהסדרי משילות משולבת ייערכו כדי לקדם מטרה ציבורית שאי־אפשר להשיגה באמצעים אחרים (שם, 2). אם כן, מעניין לשאול אם ישנם מצבים שבהם מוטב שלא לפעול לפי גישת המשילות המשולבת. יש חוקרים הטוענים כי הלכה למעשה מגמות שיתופי הפעולה בין מגוון גורמים הולכות ומתחזקות (Sørensen and Torfing 2021), ויש הקוראים, מסיבות נורמטיביות, לפעול לשילוב בעלי עניין ממגזרים שונים לשם חיזוק יכולות הממשל (Vigoda-Gadot 2004; 2009; Wanna 2008).

אחד האתגרים שמושג המשילות המשולבת מציב הוא הניסיון להפריד בינו ובין מושגים דומים.¹⁴ אנסל וגש מבחינים בין משילות משולבת ובין מושגים אחרים. לטענתם, למשל, המושג "קורפורטיזם" (מְשילה אִרגונית) מבטא שיתוף רחב יותר של ארגונים מובילים בשוק העבודה — לעומת משילות משולבת — וכן את האינטראקציה שלהם עם סוכנויות הממשל. עוד הם טוענים שהמושג Associational Governance (משילות התאגדותית) מחייב לכלול עמותות מאורגנות, ואילו המשילות המשולבת יכולה לכלול גם אזרחים, ולאו דווקא עמותות מאורגנות. גם "רשתות מדיניות" (Policy Networks)‏¹⁵ מבטאות מבנים של שיתופי פעולה בין בעלי עניין, ובהם סוכנויות ממשלתיות ושחקנים ממגזרים אחרים, אולם הסדרים אלה יכולים להיות לא פורמליים. לעומת זאת, במשילות המשולבת הכוונה היא למסגרת פורמלית של שיתופי פעולה. נוסף על כך, שיתוף פעולה של ארגונים מהמגזר הפרטי והציבורי (PPP — Public-Private Partnership) מבטא פעמים רבות דרך להשגת פעולה מתואמת, ולא בהכרח ליצירת שיתוף פעולה, שבמובן של המשילות המשולבת מכוון ליצירת קונסנזוס (Ansell and Gash 2008, 547-548).

בספרות הניהול הציבורי והמינהל הציבורי משמש המונח "ייצור משותף" (co-production או co-creation), שנסב על שילובם של מגזרים ושל הציבור בייסוד שירותים ציבוריים (Voorberg et al. 2017; Osborne et al. 2021), ואולם אין תמימות דעים בעניין ההבדלים בין שני המושגים. לדוגמה, ליליאנה אנדונובה רואה בשיתוף פעולה של ארגונים מהמגזר הפרטי והציבורי (PPP) סוג של משילות משותפת בין שחקני ממשל ובין שחקנים לא ממשליים. לדידה, המושג מכוון לתהליכי מיסוד של סמכות היברידית שנוצרת באינטראקציה בין שחקני המדינה לבין שחקנים מחוץ למדינה, והיא שונה מאינטראקציות שהשתמשו בהן בעבר, דוגמת התייעצות, לובי או חוזים (Andonova 2010, 26).

אתגר אחר העולה מהמושג משילות משולבת מקורו בשאלה למה מתכוונים ב"שילוב" — collaboration. ואכן, תחומי מחקר שונים מייחסים משמעות שונה למושג זה (Vigoda-Gadot 2003). בהקשר הזה, אחת הדרכים להבדיל בין משילות משולבת ובין הסדרים אחרים היא מידת שיתוף הפעולה בין השחקנים. רובין קיסט ומירנה מנדל יצרו רצף של מידת השילוב, ומיקמו עליו את המשילות המשולבת. בקצה האחד של הרצף ניצב שיתוף פעולה (cooperation): הוא פועל לטווח קצר, הוא וולונטרי ולא פורמלי, והשחקנים בו שומרים על עצמאותם; בתווך ניצב תיאום (coordination): הוא מבטא קשר הדוק ופורמלי יותר, ומטרתו לסנכרן בין השותפים לשם השגת מטרה מוסכמת; ובקצה האחר של הרצף ניצב שיתוף פעולה שהוא שילוב (קולבורציה — collaboration): הוא ארוך טווח, פורמלי, ובין השחקנים בו ישנה תלות הדדית רבה. דפוס זה, המאפיין את המשילות המשולבת ורלוונטי לענייננו, דורש מחויבות הדדית, פיתוח רעיונות במשותף ובניית סינרגיה (אִגְבּוּר) בין השותפים שמטרתה למצוא פתרונות חדשים (Keast and Mandell 2014). אם כן, קשה למצוא הגדרה אחת מוסכמת למושג משילות משולבת, ואולם אפשר להסתייע בכמה דוגמאות כדי להבהירו.

בספרות המחקר אפשר למצוא דוגמאות ליישום הסדר המשילות המשולבת, ואף מודלים שפותחו כדי לתאר את מנגנוני הפעולה של תהליכים אלה. אנסל מציג כמה מהם, לדוגמה ניהול תהליכי תכנון משתף (collaborative planning) ‏(Ansell 2012). תהליכי תכנון מערבים גורמים מגורמים שונים, ומנגנוני המשילות המשולבת מסייעים להשיג הסכמות ולקדם את התהליך מתוך שיתוף פעולה, במקום להתבסס על התנגדויות לצורך התאמת התכנון. בתחום משאבי הטבע ומאגרי המים, למשל, משמשים לא פעם תהליכי משילות משולבת. היות שפעמים רבות מאגרי מים חוצים גבולות אזוריים ומדינתיים, היכולת לכונן שותפויות בתחומים אלה באמצעות יצירת "מועצות משאבי מים" (watershed councils) מסייעת לקידום האינטרס הציבורי. מנגנוני משילות משולבת מיושמים גם בתהליכים של משא ומתן רגולטורי (Regulatory Negotiation — Reg-Neg). בתהליכים אלה מבקשים להגיע לקונסנזוס בין בעלי עניין בנושאים שבהם הממשל מעוניין לקדם אסדרה. התהליך מאפשר להביא את מגוון נקודות המבט של בעלי העניין כבר בשלב עיצוב החוק או הנוהל, ומטרתו לחזק את הלגיטימציה לחוק וליישומו.

מלבד דוגמאות אלו ואחרות, בספרות המחקר מוצגים מודלים ודוגמאות לחקר מקרים המתארים את דפוסי הפעולה של מנגנונים אלה.¹⁶ במודלים אלו יש רכיבים חיצוניים ופנימיים שיש לתת עליהם את הדעת. למשל, אנסל וגש טוענים כי בתהליכי משילות משולבת יש לשים לב לכמה רכיבים: התנאים המקדימים שעל בסיסם נערך ההסדר, ובהם האסימטריה ביחסי הכוח שבין בעלי העניין השותפים לתהליך; המשאבים והמידע שבעלי העניין מביאים עימם לשותפות; המידע המובא לשם קידום תהליך הלמידה; התמריצים להשתתפותם של בעלי העניין; וההיסטוריה של שיתוף הפעולה בין השחקנים בעבר. עוד חשוב לשים לב להקשר המוסדי, כלומר לדפוס ההסדר הפורמלי שהמשילות המשולבת מתעצבת באמצעותו. חשובה גם זהותה של המנהיגות המניעה את התהליך ויכולותיה להשפיע על בניית הסכמה בין בעלי העניין ולקדמה. לסיום, ראוי לבחון את תוצאות תהליך המשילות המשולבת ואת פירותיו, ובין השאר לשאול אם הושגו תוצאות מיטביות ואם יושמו ההחלטות שהתקבלו במסגרתו (Ansell and Gash 2008).

קירק אמרסון וטינה נבאצ'י מתארות משטרי משילות משולבת (CGR — Collaborative Governance Regimes) ‏(Emerson and Nabatchi 2015). אלה מבנים של משילות משולבת שהם רחבים יותר מן ההסדר היחיד, ואפשר להגדירם כך: "מערכת חוצה־ארגונים המכוונת לעיצוב מדיניות או להספקת שירותים ומערבת מערך של ארגונים עצמאיים המייצגים אינטרסים או תחומי עשייה למיניהם" (Emerson and Gerlak 2014, 769). לטענת אמרסון ואנדראה גרלק, במשטרים אלה יש הסדרים מוסדיים, הליכים וכללי התנהגות המעמידים בסיס איתן לקולבורציה (שם). החוקרים בוחנים מהו ההקשר שהתהליך מתרחש בו, קרי התנאים הפוליטיים, החוקתיים, החברתיים־כלכליים, הסביבתיים והאחרים המשפיעים על היווצרותם של משטרי המשילות המשולבת ועל אופני הפעולה שלהם (Emerson and Nabatchi 2015).

בהמשך לאמור לעיל, ושלא כמו אנסל וגש (Ansell and Gash 2008), אמרסון ועמיתיה מתמקדים במידה פחותה ברכיבים הפנימיים היוצרים את התנאים לשיתופי הפעולה, ומנגד עוסקים בשלושה רכיבים עיקריים: (א) עקרונות לפעולה משותפת, המובילים את בעלי העניין להשתתף בפעולה;¹⁷ (ב) מוטיבציה משותפת, המתבססת על אמון הדדי, הבנות, לגיטימציה ומחויבות משותפת של השותפים; (ג) יכולתם של מגוון בעלי העניין לפעול במשותף. כמו כן, החוקרים מדגישים את חשיבותה של הראייה המערכתית, שכן היא יכולה ליצור הבדלים בין משטרי משילות משולבת. הם מציינים רכיבים המשפיעים השפעה מעגלית על תוצרי המשילות המשולבת, למשל מאפייני המערכת, המניעים לשיתוף הפעולה והדינמיקה בו, התפוקות של הפעולה המשותפת, תוצאותיו של התהליך, המשוב וההסתגלות שלאחריו — כל אלה הם גורמים המבחינים בין משטר משילות אחד למשנהו (Emerson et al. 2012).

על אף העניין הרב שהמשילות המשולבת מעוררת, יש המותחים עליה ביקורת, אם על התופעה עצמה ואם על המושג התיאורטי (Sørensen and Torfing 2021). ברמת הפרקטיקה, ישנו חשש כי המשילות המשולבת הפכה לאופנה, ל"גביע הקדוש", וכי לעיתים משתמשים בה לפתרון בעיות שאולי מוטב לפתור בדרך אחרת (O'Flynn 2008; 2009). המשילות המשולבת מתבססת על שיתוף של בעלי עניין ועל בניית הסכמות, ואלה דורשים השקעת משאבים רבים, כגון זמן וכוח אדם, ולכן התהליך עלול להיות יקר מאוד ולהסיט משאבים ממטרות חשובות אחרות. יתר על כן, השגת הסכמות בין כל בעלי העניין היא לא תמיד עניין של מה בכך. לדוגמה, בעלי עניין עשויים להעדיף את האינטרסים הצרים שלהם או להוביל ל"לכידת הסוכנות", כלומר לנווט את הפעולה של ארגוני הממשל למען אינטרסים מסוימים ולא למען האינטרס הציבורי הרחב (Lubell 2004; Bhan 2014). במחקר שעסק בתחומי הבריאות והרווחה בבריטניה, למשל, נמצא כי השותפות חיזקה את הנגישות לשירותים, צמצמה את השיבוריות (פרגמנטציה) ואת הכפילויות בהספקת השירותים, והובילה לפיתוח של שירותים אינטגרטיביים. אולם לצד הצלחותיה של המשילות המשולבת נתגלו בה גם כשלים. לדוגמה, הטיית משאבים: במקום להשקיע בהספקת שירותים, בשיפורם ובמילוי צורכי הציבור, המשאבים הופנו לקידום שיתוף הפעולה. כלומר, לעיתים השותפויות מקדמות תוצאות החשובות בעיני בעלי העניין אך אינן מתאימות בהכרח לסדר העדיפויות הציבורי או לצורכי הציבור הרלוונטי (Rummery 2006). זאת ועוד, לעיתים משתמשים במושג משילות משולבת כאשר בפועל מדובר בשיתופי פעולה נקודתיים או בתיאום פעולה בלבד — הסדרים החסרים כמה מן המאפיינים של המשילות המשולבת (כמו מיסוד פורמלי, הדדיות והסכמה).

דיוויד מקייבר טוען כי יש ללמוד על המשילות המשולבת באמצעות תיאוריות ביקורתיות. לטענתו, למרות השאיפה של הסדרי המשילות המשולבת לחזק יסודות דמוקרטיים, הסדרים אלה עלולים ליצור ליקויים במערכת ולהזיק לה. בהיותם מנגנונים שארגוני המינהל הציבורי בונים בדרך של מעלה־מטה, הם עלולים לפגוע בדיון הציבורי הרחב; ואף עלולים, במושגיו של הברמאס, לשעתק דפוסי כוח וליצור מנגנונים משתיקים. התחושה המדומה של שיתוף ותהליכי הקואופטציה עלולים להביא להשתקת קולות בחברה האזרחית המבקשים לקרוא תיגר על המוסדות הקיימים ולהוביל לשינוי מהותי. כמו כן, הֶסדרים אלה עלולים לנטות לטובת מי שהשלטון חפץ ביקרו ולצמצם את מקומן של קבוצות אחרות בחברה (McIvor 2019). ביקורת דומה עולה בספרות הניהול הציבורי העוסקת בייצור משותף של שירותים ציבוריים (co-production). הביקורת מראה כי להסדרים אלה יש צד אפל, כלשון החוקרים, לדוגמה כאשר אזרחים עושים דין לעצמם או כשיש אי־שוויון בין קבוצות והקבוצות החזקות משתלטות על התהליך (Williams et al. 2016). לבסוף, שאלת אחריות הדיווח של הסדרים אלה היא עצמה אתגר היות שלא תמיד ברור מי אחראי לתוצריהם (Sørensen and Torfing 2021).

לנוכח הביקורת על המשילות המשולבת, דיוויד בוהר טוען כמה טענות חשובות. ראשית, משילות משולבת היא שיטה המתאימה להתמודדות עם האתגרים שמציב עידן זה, למשל ריבוי השחקנים: המשילות המשולבת בונה הסכמות ומשלבת כוחות של שחקנים רבים לשם קידום מטרות ציבוריות. שילוב הכוחות לא רק משפיע על התוצאות, אלא גם נוטע אמונה בליבם של המשתתפים שאפשר לעבוד יחדיו, ולהוביל לחדשנות ולצבירת מידע מיטבי הנדרש בתהליך קבלת ההחלטות וביישומן. שנית, שיטה זו איננה מתאימה לכל בעיה חברתית. השימוש בה מורכב ולכן ראוי ליישמה רק כאשר היא הכרחית ונדרשת. שלישית, השיטה מחייבת מיומנות מקצועית. לא כל עשייה המכונה משילות משולבת אכן מתאימה להגדרה. חוסר הבנה זה עלול להוביל לתוצאות בעייתיות, ולכן, במקרים מסוימים מוטב מלכתחילה להימנע מיישומה. רביעית, ישנה חשיבות לעמדותיהם ולדעותיהם של הבכירים בארגונים ושל המנהיגים הקהילתיים, ולנכונותם לספק את התנאים המתאימים לשילוב ולשיתוף (למשל באמצעות הכשרת המשתתפים). חמישית, גם אם תהליכים אלה עולים יפה, קשה לשנות את הממשל ולגרום לו לסטות מדרכי הפעולה המסורתיות שלו (Booher 2004, 43-45). מקייבר מוסיף ואומר כי חשוב לכלול תיאוריות ביקורתיות בהכשרת מנהלים כדי להעשיר את הדיון הערכי והמעשי על המשמעות הדמוקרטית של המשילות המשולבת (McIvor 2019). לעומתו, אנסל וחבריו מצביעים על התרומה שהסדרי המשילות המשולבת עשויים להרים לחיזוק הדמוקרטיה (Ansell et al. 2021).

בהקשר הישראלי יש מחקרים העוסקים בהמשגות דומות,18 אך אסופה זו היא הראשונה שמאגדת מחקרים הזורעים אור על תופעת המשילות המשולבת בישראל מנקודות מבט מגוונות. כדי לבחון את סוגיית המשילות המשולבת מבחינה אמפירית ותיאורטית, נציג להלן את ההגדרה שפותחה בקבוצת המחקר ואת השאלות שהנחו את המחקרים המופיעים בקובץ.

משילות משולבת: הגדרה מודולרית

כפי שראינו לעיל, ההגדרות למושג המשילות המשולבת מורכבות למדי. משום כך אפשר לומר כי אחת מתרומותיה של קבוצת המחקר הייתה ניסוח הגדרה מוסכמת למושג. ההגדרה המוצעת כאן נשענת על הגדרות קודמות המופיעות בספרות המחקר, ובייחוד על הגדרתם של אנסל וגש (Ansell and Gash 2008). במהלך העבודה בקבוצת המחקר, יצחק גל־נור ניסח הגדרה מודולרית המאפשרת להתבונן במשילות המשולבת לרבדיה — החל במשילות משולבת משוכללת, שבה מתבטאים כל הרכיבים כולם, וכלה בצירופי ביניים, שבהם רק רכיבים מסוימים באים לידי ביטוי. במשילות משולבת משוכללת נכללים כל הרכיבים שלהלן (רוב הסעיפים לפי Ansell 2012):

הנחה מקדימה (פרה־דיספוזיציה)

א. היא נועדה להשיג מטרה ציבורית.

ב. היא מופעלת כאשר יש סיכוי ליצור בעזרתה ערך ציבורי שאי־אפשר להשיגו בדרך אחרת.¹⁹

מהות

ג. מדובר בהסדר משילות.

ד. סוכנות ציבורית (כמו מדינה, משרד ממשלתי, חברה ממשלתית, רשות מקומית, סוכנויות בינלאומיות²⁰) אחת או יותר מערבת (engage) — או מוכנה לערב ישירות — בעלי עניין לא מדינתיים.

ה. כל אחד מהמשתתפים יכול להיות היוזם.

אופי תהליך קביעת המדיניות וקבלת ההחלטות

ו. פורמלי (רשמי)

ז. קולקטיבי

ח. דליברטיבי (דיוני)

ט. מכוון לבניית קונסנזוס (הסכמה כללית), לחיזוק האמון בין המשתתפים ולשיתוף במומחיות ובידע.²¹

מימוש

י. מופקד על ההכרעות התקציביות

יא. מיישם מדיניות ציבורית, מנהל תוכניות או נכסים.

אנו סבורים שבלי שתי ההנחות המקדימות (סעיפים א ו־ב) אין מדובר במשילות משולבת. הגדרה זו מציבה תנאי מחייב שלפיו המטרה היא ציבורית, ולכן האחריות הכוללת על ההסדר מוטלת על הגורם השלטוני. כאן גם נעוץ ההבדל בין הגדרה זו ובין הגדרות מרחיבות הרואות בכל יוזמה מרובת בעלי עניין משילות משולבת, גם אם היא אינה משרתת מטרה ציבורית. סעיף ב מציג רכיב אמפירי ורכיב נורמטיבי: מבחינה אמפירית, השאיפה היא להגדיר את מושג המשילות המשולבת באופן שיתחבר לעולם המעשה. כאשר השלטון הוא היוזם, המשילות המשולבת היא בדרך כלל בררת המחדל מבחינתו כאשר להסדר זה יש סיכוי להשיג מטרה ציבורית שאי־אפשר להשיג בדרך אחרת. אך מבחינה נורמטיבית, בחירה זו אינה נכונה בהכרח עבור המשתתפים האחרים, היות שלעצם הבחירה בהסדר מסוים מתוך מבחר הסדרים יש משמעות פוליטית. נוסף על כך, נוכח האתגרים שהמשילות המשולבת מציבה, נציע ליישמה כאשר אין בנמצא הסדר מתאים יותר.

סעיפים ג ו־ד מעידים על מקומה החשוב של הסוכנות הציבורית. מדובר בהסדר משילות, כלומר מטרתו ליישם מדיניות הלכה למעשה. בזה המשילות המשולבת שונה מהסדרים שיתופיים רבים וטובים המכוונים למטרה אחרת, כגון יצירת שיח ציבורי, ייעוץ, למידת קשת הדעות בסוגיית מדיניות מסוימת או עידוד שיתוף הפעולה והאמון בין המשתתפים. יתרה מזו, המקום החשוב שהסוכנות הציבורית תופסת משמעו כי גם בהסדרים אלה האחריות הדמוקרטית הסופית נותרת בידי רשות ציבורית.

סעיף ה מציין כי משתתפים אחרים, כגון ארגון חברתי או עסקי, יכולים להיות היוזמים, אך המשילות המשולבת, בהיותה הסדר משילותי, מחייבת אחריות של רשות ציבורית. היא תלויה בנכונותם של נציגי הציבור לערב מגוון בעלי עניין לא מדינתיים בשיח פורמלי ודליברטיבי כדי להוביל להשגתה של מטרה ציבורית.

סעיפים ו-ט מפרטים את הרכיבים המקובלים במרבית ההגדרות של משילות משולבת. הקביעה שההסדר יעוגן מבחינה פורמלית מטרתה ליצור רמת מיסוד. על ההסדר להיות קולקטיבי, מכליל ודליברטיבי, כדי להבטיח את ההיבט הדמוקרטי ולקדם ככל האפשר הסכמה כללית (קונסנזוס) בין השותפים. לפיכך הוא משלב מגוון קולות רלוונטיים, שייתכן שקודם לכן לא באו לידי ביטוי בתהליכי עיצוב המדיניות וביישומה או שניתן להם מעמד של עצה בלבד. בניית יחסי האמון בין המשתתפים היא רכיב עיקרי וחיוני ביישום מנגנוני המשילות המשולבת.²² שיתוף במומחיות ובמידע נועד לחזק תהליכי למידה ויזמות²³ — תהליכים אלה עצמם הם סיבה יסודית לבחור בהסדרים אלה.²⁴ רכיבים אלו גם מלמדים כי המשילות המשולבת מנסה להתגבר על נטייתה של הבירוקרטיה הציבורית, ולמעשה של כל ארגון, לחשאיות ולשימור שליטתם הבלעדית בתחומם.

הכללת תהליך המימוש בהגדרתנו (סעיפים י-יא) מבדילה אותה ממרבית ההגדרות המקובלות. רוב ההגדרות למשילות משולבת כוללות רק שיתוף, שיח, שילוב מומחים והשפעה על המדיניות ועל קבלת ההחלטות, ואילו הגדרתנו מניחה שכל המשתתפים חותרים לכך שהמשולבוּת לא תיעצר בשלב היישום. כלומר המבחן הוא בשלב המימוש — בהכרעות התקציביות וביישום המדיניות.

לסיום, לדעתנו הערך המוסף בהגדרתנו הוא בהיותה מודולרית וביכולתה למקם תהליכים על פני רצף. לפיכך, במרבית המקרים המתוארים באסופה זו, וכן בדוגמאות אחרות של משילות משולבת, רק רכיבים מסוימים מתוך הגדרתנו באים לידי ביטוי. בישראל, היוזמה פעמים רבות נמצאת בראשית דרכה, מתוך הנחה או תקווה שהיא תבשיל לכדי משילות משולבת משוכללת בהמשך. לפיכך, עוד יתרון בהגדרתנו הוא יכולתה לזהות באיזה שלב נמצאת יוזמה כלשהי, להתחקות על שלבי התפתחותה לאורך זמן, ולהשוותה ליוזמות רלוונטיות אחרות.

משילות משולבת: מנגנון למימוש ערכים ציבוריים והֶסדרים דמוקרטיים?

כדי לבחון את הרלוונטיות והתרומה של מנגנוני המשילות המשולבת התבקשו הכותבים בספר לבחון שתי שאלות מרכזיות: האם המשילות המשולבת תורמת לקידום ערכים ציבוריים? האם היא תורמת לקידום תהליכים דמוקרטיים למען החברה בישראל? שאלות אלו נועדו לשמש נקודת התייחסות וליצור חוט מקשר בין המאמרים באסופה. לא כל הכותבים הדגישו את השאלות באותה המידה, ואנו נקטנו גישה מאפשרת בעניין זה — שכן אנו סבורים כי אפשר ללמוד מכל זוויות הראייה על הרלוונטיות של המשילות המשולבת, ולא רק מן התשובות על השאלות האלה. ואולם, לא בכדי התמקדנו בשאלות הערכים הציבוריים וחיזוק ההסדרים הדמוקרטיים. לא אחת נטען כי בעת הזו על ארגוני הממשל להבליט ערכים ציבוריים ולחזק את היסודות הדמוקרטיים כדי להגביר את האמון שהציבור נותן בהם. לפיכך, אם הסדרי המשילות המשולבת תורמים לשני יעדים אלה, הרי יש לראות בהם דרך פעולה רצויה של הממשל. להלן נרחיב מעט על הקֶשר בין משילות משולבת ובין ערכים ציבוריים ודמוקרטיה.

המשך הפרק זמין בספר המלא